Sistema federal y fiscalidad

La convocatoria de elecciones catalanas ha alterado la agenda política española, que hasta el 11 de septiembre pasado, con la celebración de la Diada, estaba exclusivamente monopolizada por la crisis económica y los planes de ajuste del Gobierno de España. Hasta la más próxima celebración de las elecciones autonómicas en el País Vasco y en Galicia han pasado a un segundo plano.

LLORENTE & CUENCA, fiel a su compromiso con clientes y amigos, distribuirá en las próximas semanas varias notas técnicas, con la intención de ayudar a comprender mejor los aspectos más importantes del debate soberanista, siempre desde el respeto a todas las posiciones políticas democráticas.

En esta primera entrega, intentaremos realizar una aproximación a las bases del espíritu federal y su influencia en los sistemas fiscales. Se encuentra en preparación una segunda nota sobre las implicaciones jurídico-constitucionales de los procesos de consulta y segregación territorial desde una visión comparada, para finalizar con una tercera entrega sobre las implicaciones prácticas y efectos económicos, tanto para España como para Cataluña, de una posible independencia catalana.

Los Estados Unidos de América: liberalismo y diversidad

El sistema federal se basa en aquello a lo que debe su denominación: la fe mutua, es decir, la confianza de unos con otros dentro de un conjunto. En un sistema federal, el Estado está compuesto, de forma que cada parte se ocupa de aquello que le corresponde sin invadir el terreno de las otras administraciones, antes bien coordinándose con éstas para lograr una mayor eficacia. Los dos principios de orden práctico que inspiran el federalismo son la subsidiariedad, es decir, la conveniencia de que las decisiones sean tomadas en el nivel más próximo posible a la población implicada, y la sinergia, esto es, la capacidad de obtener beneficios mutuos de la acción conjunta. Aunque se trata de un sistema político que puede ser aplicado en cualquier clase de país, no cabe duda de que tenga una especial utilidad en territorios muy grandes o que presentan una importante diversidad entre sus partes.

El sistema federal por excelencia, el que primero se instauró, es el de los Estados Unidos de América. Este sistema es fruto de la progresiva agregación de territorios que deseaban, a un tiempo, conservar su especificidad y participar de la unidad del conjunto. El lema que figura en su escudo y en gran parte de sus monedas y billetes americanos, "E Pluribus Unum", resume con gran precisión el espíritu del sistema: "De muchos, uno", lo que tiene una traslación conceptual inmediata: "Unidad en la pluralidad". La concreción institucional de este concepto consiste en la coexistencia de una Cámara de Representantes elegida de forma proporcional a la población de cada Estado y un Senado en el que cada Estado de la Unión dispone de dos escaños, sea cual sea su tamaño y población. Si a ello añadimos el carácter fuertemente presidencialista de la forma de gobierno, con un Jefe del Estado que lo es también del ejecutivo, que dispone de muy amplios poderes y que es elegido con los votos de los compromisarios de los Estados, nos encontramos con un sistema de control y contrapesos (el llamado "check and balance") que deben asegurar la aplicación del principio democrático mediante una unidad básica de acción conjunta, sin que ello suponga menoscabo de los derechos de la pluralidad.

Y si bien las atribuciones del presidente de los Estados Unidos le confieren una gran autonomía, las cámaras legislativas se reservan el poder de decisión sobre la política fiscal. La aprobación del presupuesto federal confiere al Congreso un enorme poder sobre el presidente y su administración, lo que permite que los congresistas puedan bloquear la propia acción de gobierno, con la excepción de la política de seguridad interior y exterior.

Sin embargo, la fiscalidad en Estados Unidos no depende sólo de los órganos federales, ya que se encuentra muy descentralizada. La filosofía imperante establece que, así como las diversas administraciones comparten el ejercicio de la soberanía, igualmente deben compartir la forma de obtener los recursos para ejercerla, esto es, la recaudación de los impuestos. No existe, por tanto, ningún tipo de armonización impuesta sobre las diversas prerrogativas fiscales: el control fundamental que se ejerce sobre la hacienda pública de cada administración es el democrático, ya que los ciudadanos que eligen a sus gobernantes en cada nivel son libres para sustituirlos por otros si optan por una fiscalidad que la mayoría considere excesiva o inadecuada. Es por ello que la diversidad de casos que existen en el territorio de los Estados Unidos, en cuanto a política fiscal, es enorme, con Estados que reciben las declaraciones de ingresos por separado respecto a la administración federal y otros que han delegado dicha facultad en el gobierno federal, percibiendo posteriormente la parte que les corresponde a través de transferencias.

También hay gobiernos locales que imponen tasas en determinados campos de la actividad económica y no en otros, y que lo hacen en colaboración con otra administración o cobran sus impuestos directamente. Con todo ello se gravan los ingresos de capital, las rentas del trabajo, las
compraventas de cualquier clase, las propiedades particulares o los beneficios de las empresas, entre otros conceptos, lo cual genera un sistema tributario de fuerte complejidad y heterogeneidad que, sin embargo, perdura en el tiempo.

A la vista de la evolución de la economía Estadounidense, no parece que el sistema haya funcionado demasiado mal. Los ciudadanos se sienten en la obligación democrática de contribuir a la llamada "cesta de impuestos" como correlato para poder ejercer los derechos democráticos. Y como el debate político sobre los impuestos se ha convertido en permanente, el resultado ha sido una presión fiscal baja dentro del conjunto de los países industrializados. La otra parte del debate, la suficiencia presupuestaria de las administraciones, ha sido el motor principal de las diferencias ideológicas entre los sucesivos gobiernos. Si bien el dinamismo de la economía ha permitido superar muchas veces los grandes déficits públicos generados, posibilitando además que el gobierno federal prestase ayuda puntual a otras administraciones territoriales con problemas o que incluso realizase políticas de nivelación financiera entre las distintas partes de la nación.

Alemania: diversidad en un Estado social

El mejor ejemplo de federalismo moderno, sin embargo, está en Europa. Tras la Segunda Guerra Mundial, las potencias occidentales impulsaron la implantación de un sistema federal en la parte de Alemania que ocupaban, sistema que se consideró como la fórmula óptima de gobierno atendiendo a la configuración y la historia de la nación germana. Actualmente, la República Federal Alemana cuenta con un sistema bicameral de contrapeso entre la federación y los Estados que ha generado una importante complejidad legislativa. Pese a los debates al respecto, no parece que la población tenga una opinión negativa sobre su sistema de gobierno que, por otro lado, genera un dinamismo democrático y económico encomiable. El valor preponderante en la política alemana de las últimas décadas es la disposición para la negociación permanente, con el objetivo de alcanzar acuerdos que mejoren la habitabilidad del edificio institucional común.

La principal diferencia entre el federalismo estadounidense y el alemán estriba en que el primero se inscribe dentro de un Estado liberal, donde se ha consagrado el principio de la no intervención estatal salvo en caso de necesidad, mientras que la República Federal Alemana es definida desde su fundación como un Estado social. La consecuencia inmediata es que se establece la necesidad de igualar efectivamente los derechos y oportunidades de los ciudadanos en todo el territorio alemán, mientras que en la nación norteamericana sólo se establece una igualdad formal, a través de la no discriminación.

La república alemana, por tanto, debe actuar para que exista una redistribución de recursos entre los distintos Estados federados, o länder, y el principal mecanismo para conseguirlo es la política fiscal. Este fin no depende en exclusiva del gobierno federal, ya que es compartido por todos los Estados federados, que deben aprobar, mediante negociación multilateral, los cauces y límites de la acción redistributiva.

Todo ello se plasma en la existencia de una cámara baja, o Busdestag, elegida con un sistema mixto mayoritario/proporcional, y una cámara alta, o Bundesrat, compuesta por representantes de los Estados federados, con un mínimo de 3 escaños por Estado y un máximo de 6, según población. Las competencias de ambos órganos se reparten según el principio federal: el Bundestag se ocupa de los asuntos que afectan al conjunto de la nación como un todo, incluida la elección del jefe o jefa del gobierno, mientras que el Bundesrat decide en todo aquello que atañe a los länder. La acción exterior, la promoción económica general y todo lo relacionado con los derechos fundamentales de los ciudadanos es atendido por los órganos federales, mientras que los Estados se ocupan de los servicios que presta directamente la administración a los ciudadanos, incluyendo la atención a las necesidades de los municipios.

De facto, los ciudadanos alemanes en el interior de su país no tienen relación directa con el gobierno federal, sólo con los ayuntamientos y länder, y son estos últimos los que se ocupan de coordinarse entre sí y con el gobierno federal. Este sistema implica que existan diversos organismos de gestión conjunta, sean comisiones, comités o agencias, con participación de las diversas administraciones y un funcionamiento basado en la aplicación de la normativa aprobada por todos. No es extraña, en consecuencia, la obsesión de los políticos alemanes por dotarse de normas claras que les permitan una coordinación interadministrativa eficaz, si bien tales normas suelen tener una vigencia temporal limitada, debiéndose renegociar por todas las partes tras un período no demasiado largo, para mejorarlas o para adecuarlas a las nuevas circunstancias.

El ejemplo más relevante de esta dinámica es justamente la política fiscal. Los impuestos en Alemania son recaudados, en su mayor parte, por agencias que dependen de los Estados, aunque en su funcionamiento participan también el gobierno federal y, en algún caso, la administración local. Estas agencias tienen la responsabilidad de gestionar los impuestos sobre la renta, el trabajo, las compraventas mercantiles o las transmisiones patrimoniales, entre otros. En aplicación de las normas en vigor, las agencias transfieren al gobierno federal o a los municipios la parte de los tributos que les corresponden (sea íntegro, por recargo o la cuota establecida), quedándose con el resto para hacer frente a los gastos propios, derivados de la prestación directa de servicios al ciudadano. Si bien el gobierno federal, a su vez, dispone de una agencia propia para gestionar algunos impuestos que le corresponden en exclusiva (como los derechos aduaneros o algunas tasas especiales sobre algunos artículos determinados), la mayor parte de los ingresos del ejecutivo central proceden de las transferencias desde los Estados. Con tales recursos hace frente a los gastos propios (en los ámbitos que, por ser de naturaleza conjunta, le corresponde gestionar) y con el resto procede a realizar inversiones territoriales que contribuyen a avanzar en la cohesión entre los Estados, en aplicación de la llamada "ley de nivelación financiera entre los länder", que obliga a que los Estados más ricos aporten más recursos destinados al desarrollo de los Estados más pobres.

Se produce así una dinámica de salidas de capital desde los Estados hacia el gobierno federal y de retorno desde éste hacia los Estados, que es recogida en las llamadas "balanzas fiscales", actualizadas continuamente. Se sabe, de esta manera, qué territorios aportan más y cuáles reciben mayor aportación desde el conjunto. ¿Quién decide estos flujos de capital? Sin duda, están contenidos en los presupuestos del Estado alemán que presenta el gobierno central, pero deben contar con la aprobación del Bundesrat, que es donde están representados los länder. También, cualquier otra decisión presupuestaria del gobierno que pueda tener impacto territorial ha de ser acordada con esta cámara. Es, por tanto, el conjunto, en su doble plasmación como gobierno federal y como suma de la voluntad de los territorios, el que decide la política fiscal alemana, con lo que se genera una mayor cohesión política que si la decisión dependiese exclusivamente del poder central.

Ahora bien, para limitar el poder de la mayoría de territorios que podría imponer una política demasiado favorable a sus intereses en detrimento de los de la minoría, la ley fundamental germana incluye una disposición, introducida en 2005 a partir de una sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 1995, que establece el llamado "principio de ordinalidad" y que consiste en la obligatoriedad de que el orden entre los Estados según su capacidad financiera por habitante no pueda invertirse tras la redistribución fiscal. Es decir: que los recursos a disposición de cada Estado federado, tras las transferencias para la nivelación fiscal, no pueden verse alterados, en el cómputo por habitante, hasta el punto de que los Estados con menos capacidad fiscal lleguen a disponer de más recursos que los de mayor capacidad.

Sin embargo, dichas transferencias se producen durante prolongados períodos de tiempo, lo que origina protestas por parte de los Estados con más recursos que, en el caso de Baviera, están reclamando ya una revisión constitucional del sistema actual. Y es que los länder deciden sus prioridades de gasto a partir de la autonomía de que disponen, pero, dado que las zonas de menos recursos financian parte de estos gastos con las transferencias procedentes de los länder más ricos, se producen situaciones como la gratuidad total de la educación infantil en algunos Estados pobres, mientras que los Estados con mayores recursos siguen obligando a sus ciudadanos a pagar el kindergarten. El debate territorial, la confrontación de intereses e incluso un cierto nivel de tensión interna son, pues, rasgos permanentes del federalismo alemán, como lo es igualmente la predisposición a negociar y a alcanzar acuerdos, verdadera clave del sistema.

Finalmente, cabe señalar que en ambos casos, Alemania y Estados Unidos, y también en el caso español que veremos a continuación, las garantías de aplicación justa o equitativa del federalismo residen en la cúpula del poder judicial de cada país, unas veces con un órgano específico en forma de Tribunal Constitucional y otras con el recurso al Tribunal Supremo. Dada la complejidad que puede alcanzar la legislación federal tras una larga evolución, se hace necesaria una instancia que interprete el corpus legal para resolver los inevitables conflictos entre las partes, aunque en los sistemas federales de mayor éxito existe una limitación tácita del recurso a la instancia judicial para resolver cuestiones de índole territorial, prefiriendo los actores en juego acudir a la vía del diálogo directo, la negociación y el acuerdo, lo cual resulta mucho más conveniente para la estabilidad del sistema.

Federalismo incompleto: el caso español

España se formó como país a través de la agregación de territorios con una sensible diversidad cultural, económica y social. El carácter temprano de la unión hispánica impuso una fórmula, inicialmente confederal, de asociación de naciones con soberanía propia, lo que generó una permanente conflictividad con el absolutismo monárquico. La llegada en el siglo XVIII, tras una cruenta guerra civil, de la dinastía borbónica supuso la implantación súbita de un régimen centralista siguiendo el modelo original francés que, pese a los considerables esfuerzos de homogeneización realizados, no logró borrar la enorme diversidad entre territorios.

Con el fallido experimento de la I República como antecedente, la II República hizo el primer intento serio de avanzar hacia el federalismo, un impulso que se vio interrumpido por el alzamiento militar y la guerra civil. La dictadura franquista acentuó el esfuerzo centralizador, aunque ni siquiera la fuerte represión social y cultural ejercida durante décadas por este régimen consiguió desactivar el conflicto territorial. Antes al contrario, los últimos años del franquismo registraron un potente recrudecimiento de las tensiones identitarias, fundamentalmente en aquellos territorios que habían conservado una lengua propia distinta del castellano y cuyo desarrollo autonómico había sido cercenado por la guerra civil.

La transición a la democracia se enfrentó al doble reto de transformar las estructuras autoritarias y dar satisfacción a las aspiraciones de autogobierno de Cataluña y Euskadi. Presionada por estos dos frentes, la joven democracia española alumbró una solución territorial de naturaleza ambigua que lo fiaba todo al desarrollo constitucional posterior. Así, la Constitución de 1978 vendría a reconocer la existencia de "nacionalidades y regiones", aunque sin precisar cuáles eran, si bien estableció dos vías distintas de acceso a la autonomía: la vía rápida del artículo 151 para las denominadas "comunidades históricas" (inicialmente: Cataluña, Euskadi y Galicia) y otra más lenta para el resto, mediante el artículo 143. El movimiento autonomista andaluz, con la aprobación en referéndum de su estatuto, utilizando la vía reservada para las "nacionalidades históricas", dio al traste con el diseño constitucional original de limitar la concesión de mayor autonomía a dichas nacionalidades y mantener el resto del territorio español dentro de un esquema más centralista. De esa manera, se abría la vía hacia un proceso federalizante general que, con el paso de los años llevó a igualar las competencias de la mayoría de comunidades, salvo pequeñas excepciones como
la policía autonómica, de la que sólo disponen Euskadi y Cataluña.

El resultado final fue un sistema cuasi-federal al que le faltan justamente los instrumentos de cooperación interterritorial que hacen posible la corresponsabilidad compartida de todas las partes. A diferencia de lo que ocurre en los Estados federales, en España las relaciones entre el gobierno central y cada comunidad autónoma son siempre bilaterales.

Los únicos órganos multilaterales existentes son la "Comisión General de las Comunidades Autónomas" en el Senado, ante la que comparece ocasionalmente el presidente del Gobierno central para hablar del Estado de las autonomías delante de los presidentes autonómicos que deseen asistir, y la "Conferencia de Presidentes", recientemente creada por el presidente Rodríguez Zapatero, si bien ambos órganos comparten un carácter prácticamente simbólico. Por otro lado, la creciente complejidad en la coordinación de la gestión de las competencias nacionales y las transferidas a las comunidades autónomas ha exigido la creación de un conjunto de "Comisiones Interterritoriales", formadas por los ministros del ramo y los correspondientes consejeros autonómicos. Las comisiones más conocidas son el Consejo de Política Fiscal y Financiera y la Comisión interterritorial del Sistema Nacional de Salud, dos órganos sin los cuales sería imposible la gestión de las competencias de cada instancia administrativa y que, sin embargo, no están contemplados en el ordenamiento constitucional español, dejando a
criterio de cada gobierno su constitución y funcionamiento.

No obstante, es en el Senado y en la compleja estructura fiscal española donde mejor se percibe la condición de incompleto federalismo que inspira nuestro sistema institucional. La definición constitucional del Senado habla de una cámara de segunda vuelta y también de una cámara de representación territorial. Este último aspecto lleva esperando su desarrollo desde la aprobación misma de la Constitución, sin que hasta la fecha los dos grandes partidos políticos nacionales hayan alcanzado un acuerdo, quedando limitado, en la práctica, a una testimonial presencia de senadores designados por las cámaras autonómicas.

En el ámbito fiscal, la Constitución de 1978 otorga a los territorios de Euskadi y Navarra un régimen basado en los fueros históricos, de origen medieval, que les asegura en la práctica una completa soberanía sobre los impuestos, mientras que para el resto de España la gestión tributaria sigue centralizada y depende en exclusiva del Gobierno central. La Constitución de 1978 refrenda, en una disposición adicional, la capacidad de Euskadi y Navarra, no sólo de recaudar directamente todos los tributos existentes a sus ciudadanos, sino incluso de decidir libremente el importe de éstos. A través del llamado "cupo", es decir, el pago al Gobierno central de un porcentaje de lo recaudado, estos territorios contribuyen al sostenimiento de los elementos comunes del Estado.

Tal situación ha desatado constantes reivindicaciones de un estatus similar por otros territorios, particularmente por Cataluña, si bien cabe señalar que lo que realmente ha posibilitado este particular régimen fiscal a Euskadi y Navarra, más allá de su carácter consuetudinario, es la reducida dimensión de sus economías en relación al conjunto (ambas comunidades suponen menos del 10% de la economía española), mientras que la economía catalana duplica a la vasca y navarra juntas.

Otra particularidad de este federalismo incompleto viene dada por la estructura del gasto. Mientras que la recaudación de los impuestos (con las dos excepciones señaladas) está centralizada, más del 50% del gasto público (excluyendo la Seguridad Social) ha sido transferido a las comunidades autónomas. Los parlamentos autonómicos dispusieron rápidamente de plenas competencias para aprobar inversiones en obras públicas, sanidad o educación, pero siempre a expensas de las transferencias económicas del gobierno central. Sólo tras intensas batallas políticas, y en función de la necesidad de apoyos que garantizasen la estabilidad de los gobiernos nacionales por parte de formaciones nacionalistas, PSOE, primero, y PP, después, fueron concediendo una cierta "capacidad normativa" sobre determinados tramos de impuestos estatales. Es decir, el impuesto sigue siendo recaudando por el Estado, pero cada comunidad autónoma puede establecer una cuantía distinta en el tramo que le corresponde. De esta manera, una determinada comunidad puede ingresar más a través de un impuesto, para financiar determinadas políticas de gasto, ingresar menos o incluso dejar el impuesto a ceroi. Se trata de avances sustanciales hacia una mayor corresponsabilidad fiscal entre el Gobierno central y los territorios, pero la esencia del sistema no varía en exceso, dado que la gestión de los impuestos principales sigue estando a cargo exclusivamente del Ejecutivo de la nación. ¿Cuál es el sentido de descentralizar gastos y no ingresos? La respuesta está en los altos niveles de desigualdad en desarrollo económico y en renta de las distintas zonas de España al inicio de la transición, lo que hacía recomendable mantener
centralizada la gestión de los ingresos públicos (con las inevitables excepciones citadas) para asegurar una efectiva redistribución de recursos.

Con el paso de los años, y tras un considerable esfuerzo de nivelación (donde las transferencias desde la Unión Europea han sido muy importantes), las diferencias territoriales se han atenuado, pero siguen muy lejos de desaparecer. El sistema de financiación territorial actual es de una enorme complejidad. A través del "Fondo de Suficiencia" se intenta asegurar a todas las autonomías los recursos para cubrir el coste de los servicios, aunque la evolución de sus ingresos y gastos a lo largo de los años presente saldo negativo. El ajuste final de la financiación a recibir depende de variables como la distribución demográfica, la dispersión o la densidad de población, la insularidad o la diversidad lingüística. Además, existen otros fondos estatales directamente dirigidos a la atención sanitaria o a la dependencia y, a partir del 2009, el "Fondo de Competitividad", que pretende lograr una nivelación de la financiación por habitante, reclamada por las comunidades más ricas, y el "Fondo de Cooperación", que atiende a las comunidades con menor PIB y menor crecimiento de población.

En general, el sistema, si bien ha generado la etapa de mayor crecimiento económico y de servicios públicos conocida en nuestro país, no sólo ha provocado importantes déficits año tras año sino también una creciente falta de corresponsabilidad fiscal, resultando mucho más rentable electoralmente para un gobierno autonómico especializarse en la gestión del gasto y dejar para el gobierno central la, siempre impopular, tarea de fijar los impuestos.

Pero el aspecto más controvertido de este modelo (ingresos centralizados, gastos descentralizados y escasos instrumentos de cooperación interterritorial) es la batalla por los límites de la "solidaridad interterritorial" a través del llamado "retorno por inversión estatal", esto es, los recursos que el gobierno central destina a obras y actuaciones en los diversos territorios mediante los Presupuestos Generales del Estado, fuente permanente de agravios comparativos. Después de que Cataluña encargara, en pleno debate sobre la reforma del 'Estatut', una emulación del sistema de "balanzas fiscales"ii, el Gobierno ha venido desarrollándolas en base al doble sistema usado normalmente en Alemania.

Los resultados conocidos desde 2005 muestran que, antes de la recaudación fiscal y el retorno subsiguiente, las comunidades que ocupan los primeros lugares en niveles de recursos disponibles por habitante son Madrid, Cataluña, Baleares y Valencia, mientras que después de la aplicación del modelo fiscal y de financiación autonómica, estas comunidades pasan a lugares intermedios de la tabla, siendo adelantadas por territorios perceptores netos de recursos estatales, un efecto que en modelos federales más avanzados, como el alemán, es evitado, no sólo por la norma constitucional a la que hacíamos referencia anteriormente, sino también por la necesidad de que, incluso, las políticas estatales deban ser consensuadas en órganos constitucionales de cooperación interterritorial.

El sistema actual, establecido en 2009, fija una cuota autonómica del 50% sobre el Impuesto sobre la Renta (con posibilidad de establecer exenciones y recargos), del 50% sobre el Impuesto del Valor Añadido y del 58% de los impuestos especiales (sin capacidad normativa). Además, transfiere a las autonomías la recaudación de la mayoría de tasas e impuestos adicionales.

Las "balanzas fiscales" son un controvertido sistema por el que se pretende determinar el cambio de posición relativa en el nivel de riqueza de cada comunidad autónoma, antes de la recaudación y después de recibir las transferencias del Estado. Este cambio de posición en el nivel de riqueza permite visualizar el nivel de solidaridad de las zonas ricas respecto de las más pobres, y cómo esta solidaridad altera la posición relativa del nivel de riqueza de unas comunidades sobre otras. Las "balanzas fiscales" se calculan mediante un doble sistema: la relación carga/beneficio (que compara lo que se aporta en cada territorio vía impuestos y lo que se recibe vía transferencias e inversiones, más la participación en los gastos comunes del Estado) y el flujo monetario (que intenta medir el impacto de la exacción tributaria y el posterior retorno, más los gastos comunes, sobre la dinámica económica general de un territorio, centrándose en las variables principales de la renta y el consumo).

Informe elaborado por el equipo de Asuntos Públicos de LLORENTE & CUENCA