Más allá de las consignas y protestas, los pueblos indígenas y los movimientos sociales del occidente y las regiones de la “media luna” —Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando— pelean por una torta de recursos financieros que asciende a 22.915,9 millones de bolivianos anuales.
El monto corresponde a los ingresos totales obtenidos por el Servicio de Impuestos Nacionales y la Aduana Nacional, y por tributos específicos como el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD). En este concepto también entran las regalías. La nueva distribución de estos ingresos se realizará en función de la asignación de competencias.
En la visión de Santa Cruz, las regiones que actualmente controlan el 18,8 por ciento de las recaudaciones nacionales llegarán a manejar hasta un 70 por ciento con las autonomías. Los pueblos indígenas reclaman su parte. La pelea está planteada.
La pelea por las autonomías es por controlar Bs 22.915 millones
Actualmente en la Asamblea Constituyente hay dos visiones diferentes (MAS y Santa Cruz) sobre la distribución de los recursos económicos en un escenario de mayor descentralización en Bolivia. Están en juego 22.915,9 millones de bolivianos.
Los millonarios fondos en pugna provienen de las recaudaciones del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y de la Aduana Nacional, además de los tributos específicos como el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). También de las regalías por hidrocarburos, minería y del Fondo de Compensación que hoy existe para las regiones no productoras.
Los departamentos que votaron por el Sí en el referéndum por las autonomías (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando) pretenden que el 70 por ciento de las recaudaciones por el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE), Impuesto a las Transacciones (IT), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Régimen Complementario al IVA (RC-IVA) y otros tributos se queden en las regiones en desmedro del Tesoro General de la Nación (TGN).
En un régimen autonómico, explicaron expertos, la disposición de los recursos, actualmente aprobada mediante leyes, sufrirá variación. La asignación se hará conforme a las nuevas competencias.
Con la realización del referéndum sobre autonomías departamentales, la elección de prefectos por voto directo y las reformas a la Constitución Política del Estado (CPE) en curso, Bolivia transita hacia la conformación de autonomías tanto en el ámbito político como económico.
Para avanzar en ese proceso, uno de los temas ineludibles de análisis es la forma en la que se asignarán los ingresos y se distribuirán las competencias a las regiones a partir de la comparticipación tributaria vigente.
El analista y experto en el tema Franz Barrios Suvelza aseguró que en el proceso de mayor descentralización están en juego más de 500 millones de dólares, así como la potestad de decidir sobre el manejo de los recursos naturales (hidrocarburos, minerales, forestales, entre otros).
El año pasado el país tuvo un ingreso global de 22.915,9 millones de bolivianos. En función de la coparticipación vigente, el 57 por ciento de ese monto quedó en favor del TGN. Las prefecturas percibieron el 18,8 por ciento; las alcaldías, el 16 por ciento; las universidades, el 7 por ciento, y el Fondo Indígena, 1,2 por ciento.
En esta distribución existen disparidades en algunos tributos como el IDH.
De acuerdo con la ex viceministra del Tesoro Patricia Alborta, el IDH se asigna de forma desigual a las regiones. Se lo entrega en función de si una zona es productora o no, sin tomar en cuenta la población y otros indicadores.
Las regalías también generan disparidad. Según las normas, solamente los departamentos productores de recursos naturales gozan de ellas. Como dice la experta, son una suerte de lotería para las zonas que tienen en su suelo los yacimientos de los recursos explotables.
La posición de Santa Cruz
A partir de la visión autonomista cruceña se perfila un viraje en la distribución de los ingresos.
El abogado y asesor externo de la Prefectura de Santa Cruz, Juan Carlos Urenda, explicó que al menos dos tercios de los beneficios de coparticipación vigentes pasarán a manos de los gobiernos departamentales.
De esa manera, el 18,8 por ciento que hoy se va a las prefecturas y que suma 4.312,7 millones de bolivianos (ver cuadro) podría subir hasta el 70 por ciento aproximadamente.
En ese escenario, el TGN tendrá que traspasar responsabilidades y se quedará con el 30 por ciento de los ingresos.
Según Urenda, ese margen dependerá de la asignación de competencias y de una futura ley que delimite obligaciones, aunque aclaró que bajo ninguna lógica se aceptará menos recursos de la distribución vigente.
La propuesta cruceña sugiere otorgar 28 responsabilidades al Gobierno central; 27 a las regiones y 20 a los municipios. En algunos casos, no precisa cuáles, las atribuciones serán compartidas entre los tres niveles .
Barrios agregó que ese planteamiento autonómico pone énfasis en la potestad tributaria de cada nivel territorial, mayor descentralización de los procesos de recaudación, protección de regalías, fortalecimiento de los tesoros subnacionales y un fondo de compensación para planes de inversión que moderen diferencias con las regiones más pobres.
Propuesta del mas
El Movimiento Al Socialismo analiza varias opciones para la distribución de los ingresos en un escenario autonómico, sin embargo, aún no tiene una posición definitiva. La complicación parte de que tiene una visión más desconcentrada. Una de las ideas del partido oficialista apunta a un mayor control estatal del IDH, ceder participación en el IEHD y regalías, pero, ante todo, que la distribución se haga en función de la población, pobreza, eficiencia y equidad social y económica. Así se busca superar la forma de distribución del IDH que genera disparidad.
El asambleísta Raúl Prada dijo que este punto será uno de los más difíciles de tratar porque en el fondo el tema tiene que ver con una “guerra” por el control de los recursos.
Más datos
Las autonomías: Sugiere la conformación de gobiernos subnacionales con alto poder de decisión. En todos los países tienen algún grado de independencia.
Según el Banco Mundial, la transferencia de nuevos recursos sin asignación de tareas no asegura un uso eficiente de los limitados ingresos públicos del país.
Los gobiernos subnacionales: Son propensos al endeudamiento, pero no tienen mucha capacidad de préstamos. Por eso, se deben poner límites.
Bolivia: Hasta 1994 fue un país altamente centralizado, pero con la Ley de Participación Popular inició la primera fase de descentralización con transferencias de obligaciones a los municipios.
Decisión: Actualmente, los partidos políticos debaten en la Asamblea Constituyente los modelos de autonomías para que se incorporen en la nueva Constitución.
Gas empodera regiones
El viceministro de Descentralización, Fabián Yaksic, aseguró que este año las prefecturas llegarán a administrar 5.000 millones de bolivianos (unos 1.000 millones de dólares) gracias a la mejora de los ingresos por hidrocarburos.
Con la vigencia de la nueva Ley del Gas y la nacionalización de los hidrocarburos, el país tiene una mayor participación en la renta petrolera.
Estas asignaciones no toman en cuenta las transferencias que realiza el Estado para salud y educación. En 2005, éstas percibieron 2.800 millones de bolivianos por regalías, tributos e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), mientras que el año pasado captaron 4.600 millones.
Por su lado, los 327 municipios del país mejoraron sus ingresos de 2.000 millones de bolivianos en 2005, 3.900 millones en 2006 a 4.300 millones en este año.
Según la autoridad, ésta es una muestra del grado de descentralización que ya se lleva adelante en el país y un elemento que se deberá considerar al momento de encarar las autonomías departamentales. Como también mejorar la asignación de las regiones más pobres.
Este proceso también deberá tomar en cuenta la asignación de responsabilidades porque hasta la fecha se transfirieron recursos, pero el Tesoro General de La Nación continuó a cargo de los principales gastos: salarios, pensiones, pago de la deuda externa.
“No se puede pretender invertir la pregunta del referéndum, es el Estado el que genera mecanismos de distribución con compensación”.
NO DAR FONDOS A ZONAS
Un estudio del Banco Mundial (BM) sugiere que los ingresos provenientes de los hidrocarburos no sean transferidos a las prefecturas para no generar mayores desigualdades entre los departamentos de Bolivia.
Según el organismo internacional, la asignación de las rentas del gas natural y del petróleo a las regiones productoras dará lugar a enormes diferencias entre zonas en términos de recursos per cápita (por persona).
La nueva Ley de Hidrocarburos asignó ingresos a las prefecturas de manera inequitativa, pero que les permitió incrementar sus fondos en 50 por ciento.
Por ejemplo, con la actual distribución, La Paz se queda con 16 dólares por habitante, pese a que es una de las regiones con mayores índices de pobreza del país. En cambio, Pando recibe 407 dólares y es una de las regiones con menos población y necesidades básicas.
Según el Banco Mundial, estas decisiones limitan las opciones del país ya que los recursos hubiesen podido ser utilizados para crear incentivos destinados al fortalecimientos institucional o una mejor entrega de servicios, por ejemplo en educación o salud, de parte de las prefecturas.
La segunda razón por la que las rentas deben seguir en manos del Estado es la volatilidad de los precios del petróleo y el gas. Con un panorama así, las regiones y municipios tendrían recursos muy inestables. Éste es ahora un problema para el Gobierno central, pero por su capacidad de generación de ingresos puede sobrellevarlo.
Dos países en un mapa
Dos visiones de país radicalmente diferentes apuntan en la Asamblea Constituyente a redefinir el diseño territorial de Bolivia, las atribuciones de las instancias de administración del Estado y las competencias de los diferentes niveles de gobierno autónomo. Las propuestas del Movimiento Al Socialismo (MAS) y Poder Democrático y Social (Podemos) anticipan la reconfiguración del mapa político, tanto en la distribución territorial como de espacios de poder entre las regiones y los pueblos indígenas, los dos principales actores de la actual transformación estatal (ver infogramas).
Además, toma en cuenta en el ámbito departamental la descentralización a través de las provincias y permite constituir y relegar la organización de las autonomías indígenas a los municipios, en el marco de la Constitución, las leyes y los estatutos autonómicos.
De esta manera se incluye en la nueva Carta Magna a los pueblos originarios, aunque en un nivel inferior a los departamentos, con la idea de fortalecer el nivel intermedio con amplios poderes respecto de los municipios. La cabeza de la autonomía departamental serán los gobernadores, y sus órganos legislativos, las asambleas, elegidos directamente por el pueblo.
No podrán controlar la defensa de las fronteras ni la Policía, que permanecerá bajo un mando único. Se trata de un esquema muy cercano al federalismo, en el que las entidades territoriales tienen su propia fuerza coercitiva regional.
En cambio, en la propuesta del Movimiento Al Socialismo (MAS) se plantean tres niveles autonómicos, además de los pensados por la bancada de Podemos: se suman las autonomías regionales, en las que se integrarán las autonomías de los pueblos indígenas. El plan del MAS apunta a definir —a través de consultas populares— 45 regiones conformadas sobre la base de afinidades territoriales por continuidad étnica, cultural, provincial o municipal.
Sin embargo, según el documento de “mayoría” al que tuvo acceso La Prensa, las autonomías del MAS restringen la competencia legislativa de los gobiernos departamentales, municipales, regionales e indígenas; es decir, los departamentos que votaron por el Sí a las autonomías no tendrán la atribución de legislarse sino sólo para crear normas regionales. En otras palabras, mantiene la supremacía del Estado nacional en la definición y ejecución de la administración estatal.
Pese a que en el proyecto masista se menciona que las autonomías tendrán dos órganos, el deliberativo y el ejecutivo, no tienen la atribución de la legislación. Mientras las regiones tendrán gobernadores y asambleas, los departamentos se regirán mediante prefectos y consejos departamentales, es decir, algunas competencias más de las que actualmente tienen bajo la Ley de Descentralización Administrativa, que les otorga las funciones de administración de recursos, construcción de caminos departamentales y atención de servicios públicos en salud, educación y medio ambiente. Según fuentes gubernamentales, con el proyecto de tres niveles autonómicos, el partido oficialista pretende restringir al máximo el poder de los prefectos opositores y lograr un “empate” con el Sí a la autonomía.
Tres analistas consultados por La Prensa advierten que la falta de consenso entre los partidos que dominan la Constituyente puede llevar a un enfrentamiento entre regiones y a un “desorden” institucional de consecuencias imprevisibles. Para salir de la actual encrucijada es necesaria la definición de un “pacto político regional”, sugieren.
El planteamiento de Podemos otorga mayor poder a los gobiernos departamentales donde ganó el voto favorable a la autonomía en julio de 2006 (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando), porque les transfiere competencias ejecutivas, administrativas, fiscales y legislativas.
Con visiones diferentes sobre el país, los expertos en descentralización estatal Carlos Hugo Laruta, Marcelo Rengel y Franz Barrios coincidieron en un punto: las autonomías regionales planteadas por el MAS son inviables en el territorio boliviano y la idea de Podemos quedó aislada en los informes de las comisiones de la Asamblea, lo que obligará a la configuración de un pacto político que permita salvar el actual “empate” regional entre occidente y oriente. En este contexto, advierten que el fracaso de esta propuesta puede llevar al enfrentamiento entre oriente y occidente.
Laruta explica que una de las implicaciones que tiene este proyecto autonómico es el rediseño territorial, es decir que, por ejemplo, dos municipios de distintos departamentos, a través de la creación de regiones, podrían separarse de sus territorios departamentales.
Este proceder, comenta el especialista, implicaría problemas en la población por la readecuación territorial que tendrían que afrontar, los conflictos limítrofes y los problemas entre autoridades departamentales y regionales, porque el proyecto del MAS otorga las mismas competencias y atribuciones a las autonomías departamentales, regionales y municipales. Barrios considera que con la creación de las más regiones se desintegrarán, de hecho, los departamentos, porque, según el experto, ya no tendrían razón de existir, se volverían departamentos virtuales. Estaríamos frente a un país conformado principalmente por regiones por encima de los departamentos y los municipios.
“¿Para qué poner otro nombre a las actuales mancomunidades de municipios, que ya existen, pero tienen sus limitaciones políticas? El proyecto del MAS busca desatar un desorden jurisdiccional y territorial innecesario”, añade Barrios, y precisa que el caos también tocará a la asignación de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
La forma de distribución de los recursos económicos tampoco está descrita en la propuesta, explica Rengel, por lo que demandará un gasto corriente injustificable el reproducir todo este sistema.
En tono más duro y crítico, Rengel indica que este esquema es inviable porque no tiene una visión de país de generación de oportunidades, y más bien es divisionista, lo que puede llevar al fracaso de la Constituyente. “Lastimosamente sólo se tomaron en cuenta los proyectos de una parte del país y no del conjunto”.
Los tres especialistas también coinciden en que, si en la Asamblea Constituyente no se genera un nuevo pacto social y no se superan las diferencias entre oriente y occidente, sólo se conducirá al enfrentamiento civil.
Laruta observa con mucha tristeza que, en un encuentro histórico que es la Asamblea, el radicalismo de algunos representantes del MAS puede empañar este trabajo. Además, considera que los asambleístas aún no están conscientes de las consecuencias de no negociar con el otro, en este caso el oriente.
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