Previendo desastres: políticas de población en América Latina

La población y su dinámica tienen una lógica misteriosa, pues expresan los caminos del desarrollo, mezclando miles de voluntades de los actores sociales, decisiones estratégicas que la gente toma sobre su subsistencia y perspectivas de futuro, junto a diferentes condiciones del entorno, caracterizado por la modernización occidental a escala global. El crecimiento poblacional en América Latina y el mundo, no solamente refleja los problemas de la fecundidad y mortalidad, sino también serios cuestionamientos y demandas políticas estrechamente vinculadas con el desarrollo sostenible, entendido como la posibilidad de combinar eficientemente nuestros recursos naturales, humanos y económicos para lograr un desarrollo responsable que permita proteger el medio ambiente con la capacidad de satisfacer las necesidades de nuestras futuras generaciones. Las tendencias del crecimiento de la población mundial (actualmente 6,884,809,068 personas) muestran que son las grandes urbes los escenarios que están adquiriendo proporciones gigantescas. El surgimiento de mega-ciudades fomenta la concentración de mano de obra y la producción industrial en unos cuantos centros urbanos. Se estima que si la alta tasa global de fecundidad se mantiene en 5,3 hijos por mujer, tomando en cuenta situaciones extremas como la de Utar Pradesh en India, con seis hijos por mujer, la población mundial se duplicará hasta el año 2050. Esto va a generar enormes presiones sobre el medio ambiente, el hambre y múltiples polarizaciones sociales de imprevisibles consecuencias. Habida cuenta de la velocidad y poca planificación de la urbanización, debe preocupar especialmente el hecho de que en América Latina, las ciudades principales e intermedias han perdido la capacidad para anticiparse a las demandas de infraestructura y servicios. En muchas ciudades, las viviendas, carreteras, atención sanitaria, provisión de educación, saneamiento y suministro de agua potable, no lograron mantenerse a la par del rápido crecimiento de la población urbana. Si bien el número de hijos por mujer en la región es de 2,4, Latinoamérica tiene la más alta tasa de fecundidad de adolescentes en el mundo con 73,1 por cada mil embarazos. La población total en América Latina asciende, aproximadamente, a 598.813.220 habitantes, de los cuales el 80 por ciento reside en centros urbanos. El gran contingente de mano de obra desempleada o sub-empleada, no calificada y semi-calificada, es una de las consecuencias del incremento en la población urbana. Gran parte de este mundo marginal termina por establecerse en tugurios y asentamientos clandestinos carentes de empleo y educación. El incremento de la población es uno de los factores que, justamente, socava la base de recursos del medio ambiente, constituyendo un factor de significación excepcional y, por lo tanto, imprescindible para ser tomado en cuenta en el diseño y ejecución de políticas sustentables. Asimismo, las políticas de población constituyen una necesidad estratégica para comprender hacia dónde se encaminan los proyectos de desarrollo que podrían imaginarse en la región. Si hay algo muy evidente es que los gobiernos latinoamericanos – y en especial los ministerios responsables del desarrollo sostenible – deben mantener una visión integral de los temas demográficos, incorporando explícitamente los factores de población dentro de la planificación y el armado de cualquier estrategia para combatir la pobreza. Los temas que hoy día están siendo debatidos se sintetizan en la necesidad de alcanzar una mejor distribución de la población, los efectos de una acelerada urbanización, una nueva política para la distribución de tierras, estrategias para escapar de la pobreza, la seguridad alimentaria, la descentralización y el rol protagónico que los municipios tienen como escenarios para la gestión de políticas en los ámbitos locales. Es insuficiente articular el desarrollo sostenible solamente con el medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales. A estos tres elementos debe agregarse, necesariamente, la dimensión poblacional. No hacerlo es actuar irresponsablemente con las consecuencias que la dinámica demográfica traerá sobre el desarrollo humano y las difíciles transformaciones productivas que se esperan. Las respuestas estatales en torno a la problemática poblacional deberían ser canalizadas hacia el establecimiento de consejos asesores para pensar en políticas de población. Éstos podrían ser las instancias responsables de coordinar las actividades nacionales, subregionales y municipales en materia de población, con la capacidad de deliberar, concertar y jerarquizar acciones para proponer acciones específicas. Estos organismos vendrían a llenar el vacío dejado por una actitud indiferente y sólo reactiva en cuanto al comportamiento demográfico. Es altamente probable que la falta de interés en las políticas de población haya obedecido a la ausencia de una voluntad política en aquellos momentos donde existía confusión y fuertes conflictos sobre los efectos inmediatos que trajeron las economías de mercado y la segunda etapa del ajuste estructural, aplicada a finales de los años noventa. La tarea pendiente es consolidar la institucionalidad de organismos dedicados al análisis de políticas poblacionales, dotándoles de fuerza programática y la construcción de diferentes ámbitos participativos donde la sociedad latinoamericana esté plenamente consciente de la necesidad de influir sobre la dinámica demográfica en los ámbitos nacional, regional y local. Si los Estados quieren mejorar sus niveles de eficiencia, tienen que hacer referencia a la necesidad de aumentar  las posibilidades de prever el futuro, adelantarse al surgimiento de problemas y adaptarse permanentemente al cambio. Por lo tanto, las políticas de población deben entenderse como un esfuerzo dentro de la reforma institucional de todo el Estado para integrar de manera constante las variables poblacionales en la planificación estratégica del desarrollo, tratando de distinguir claramente lo que se debe y lo que no se debe hacer en materia de políticas públicas. Para esto, hay que decidir también cómo se van a hacer las cosas, cómo prestar servicios básicos, establecer la infraestructura, regular acciones o proponer soluciones políticamente viables. Los Estados en América Latina tendrán que agrupar sus atribuciones en siete ámbitos de política: primero, tener la capacidad de mediar y convertirse en escenarios de concertación sobre los problemas de población y desarrollo en América Latina, o ejecutar investigaciones relativas a la dinámica poblacional, en consulta y aprobación de otras instancias participativas desde la sociedad civil. Segundo, asumir responsabilidad y tomar decisiones, incorporando diferentes actores para determinar las características demográficas deseables en los diferentes países de América Latina. Tercero, desarrollar acciones conjuntas y coordinadas con las instituciones de base, la cooperación internacional y las estructuras descentralizadas de un Estado, a fin de no duplicar esfuerzos y contar con líneas claras de acción. Cuarto, involucrar a todos los actores sociales pertinentes en el diseño y formulación de políticas de población integradas al desarrollo sostenible, considerando nuevos escenarios de descentralización y participación ciudadana. Quinto, desarrollar diferentes capacidades para promover acciones de interés colectivo en forma eficiente, integrando normas y coordinando acciones que se relacionan con las políticas de población. Sexto, aumentar la capacidad de reacción y reflexión de largo plazo en el Estado, mediante la revitalización de las instituciones públicas, incrementando la posibilidad de integrar la dimensión poblacional en los procesos de toma de decisiones en los ámbitos central, subregional y municipal, lo cual permita dimensionar la viabilidad demográfica de las políticas públicas. Finalmente, un séptimo elemento vendría a ser el desarrollo de capacidades para mantener un entorno de políticas sin distorsiones, incluida la estabilidad macroeconómica, controlando asimismo la acción de diversos organismos públicos y privados relacionados con la formulación y ejecución de políticas poblacionales. Estas atribuciones tienen que complementarse también con las “estrategias de desarrollo sostenible”. Los países deberían tener, como parte de los esfuerzos para proteger a los grupos vulnerables y defender el medio ambiente, un conjunto de condiciones para incorporar la equidad social y responsabilidad hacia el futuro. Las atribuciones de los consejos asesores para pensar en políticas de población, podrán hacerse efectivas si se identifican los mecanismos, niveles para la toma de decisiones y responsabilidades en la formulación de políticas demográficas. Por lo tanto, se proponen los siguientes niveles en función de llevar a cabo opciones estratégicas de largo plazo: un nivel decisorio y normativo, entendido como una organización política y centro de decisiones desde el Estado. Su responsabilidad será semi-directa en la formulación de políticas poblacionales por su carácter inter-ministerial, y en la medida en que esté integrado por una amplia gama de actores institucionales, no necesariamente especializados en aspectos demográficos o del desarrollo sostenible. El Estado debe recuperar su carácter previsor, considerando a la población como una variable central para la identificación de posibilidades de éxito en el conjunto de las políticas del desarrollo. El segundo nivel podría ser operativo para la formulación y ejercicio de la gerencia en políticas de población. A este nivel pertenecerían diferentes secretarías técnicas, entendidas como organizaciones especializadas en demografía y desarrollo. Sus responsabilidades serían directas para la formulación de políticas y se convertirían en el eje para definir líneas de acción dentro del ámbito nacional. Las líneas de acción, por orden de prioridad, deberían girar en torno a seis elementos: a) formulación y evaluación de políticas de población; b) diseño de metodologías para la integración y evaluación de factores socio-demográficos en políticas de población; c) capacitación y asistencia técnica en la integración y evaluación de factores socio-demográficos para las políticas públicas; d) sistemas de información socio-demográficos y bibliográficos; e) investigación socio-demográfica; f) difusión y generación de confianza para que los ciudadanos se apropien de los problemas poblaciones, a objeto de lograr aliados conscientes y previsores en el largo plazo. Por último, debe identificarse un nivel de consulta, opinión y participación. A este nivel pertenece la sociedad civil organizada desde las esferas regionales y locales (municipios). Los consejos asesores para pensar en políticas de población podrían actuar también en los espacios municipales como entes territorialmente definidos para articular demandas y tomar decisiones descentralizadas sobre los problemas específicos de la población a escala local. Aquí la responsabilidad debería ser directa. Las políticas de población son definidas como aquellas capacidades de decisión que pueden orientar un curso de acción, con el fin de resolver problemas específicos en materia demográfica. La capacidad para decidir estratégicamente viene definida por la influencia, es decir, por la posibilidad de que una institución modifique los comportamientos, situaciones y despliegue patrones normativos. Esto significa que los Estados retomen con fuerza el análisis del comportamiento de sus sociedades, a partir de la lógica de la población. La gestión de las políticas de población para el desarrollo sostenible consistirá, no solamente en integrar las variables socio-demográficas en las precauciones futuras, sino en combinar las estrategias y demandas muy complejas provenientes de diferentes actores: municipios urbanos y rurales, gobiernos subregionales, pueblos indígenas, organizaciones no gubernamentales y asociaciones de la sociedad civil. Este entramado permitirá construir un marco concertado donde los patrones demográficos sean comprendidos como elementos intervinientes para la generación y protección sostenible del capital social en cualquier país. Franco Gamboa Rocabado, sociólogo político, miembro de Yale World Fellows Program, [email protected]