La Constitución y su reforma federal: el Senado, verdadera Cámara de representación territorial

Sin perjuicio de que la Carta Magna necesita reformas en otros temas, como, por ejemplo, la imprescindible incorporación del principio de estabilidad social, convirtiendo en derechos fundamentales materias como la protección social y el derecho de la salud, asegurando, a través de él, un nivel de los servicios básicos -educación, sanidad, servicios sociales y pensiones- en este artículo, como portavoz socialista en la Comisión Constitucional del Senado, voy a referirme a la reforma federal que, en mi opinión, necesita la Constitución y, muy especialmente, a la reforma del Senado para que se convierta, precisamente, en una verdadera Cámara de representación territorial,tal y como glosa nuestra primera ley.

Sin duda, el Estado de las Autonomías ha sido un éxito; la época de mayor convergencia de los territorios de España y de la consolidación del Estado del Bienestar. Una organización territorial, de vocación claramente federal, que ha conjugado los principios básicos de un estado complejo: subsidiariedad, identidad y cohesión; y que ha convertido a España en uno de los países más descentralizados del mundo.

También es cierto que la Constitución Española mantiene una fórmula muy abierta respecto del Estado de las Autonomías y que su desarrollo, realmente, se ha efectuado mediante la aprobación y modificación de los Estatutos de Autonomía. Ello y que treinta y cinco años después de la aprobación de la Constitución, contamos ya con una singladura y experiencia suficiente para poder evaluar cuáles son las modificaciones que necesita la Carta Magna para mejorar y consolidar nuestra organización territorial, es por lo que la formación política a la cual pertenezco ha acordado, recientemente en Granada, una propuesta que, desde mi punto de vista, atiende, de forma muy satisfactoria, a las modificaciones que, afectando a la Constitución, son necesarias para reforzar y dar mayor solidez a la estructura federal del Estado de las Autonomías.

En el citado acuerdo se apunta la necesidad de incorporar a la Constitución las comunidades territoriales que componen el Estado; clarificar la distribución de competencias, incluyendo en la Constitución un solo listado con las competencias exclusivas del Estado, considerando que todas las demás, correspondan a las Comunidades Autónomas; y prever un título específico para los hechos diferenciales que recoja las facultades derivadas de su reconocimiento, dando respuestas, de esta forma, a las singularidades que en materia de lengua, insularidad, por razones político-históricas, etc. afectan a determinadas Comunidades. Una vía que permita buscar soluciones, por ejemplo, al malestar que llega desde Cataluña.

El documento también detalla la necesidad de constitucionalizar el sistema de financiación autonómica, incorporando con más precisión los principios del sistema: la autonomía financiera, la solidaridad interterritorial, el principio de corresponsabilidad, el principio de suficiencia y el principio de coordinación, entre otros.Así como el Fundamento Jurídico sobre la ordinalidad contenido en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña. En relación a la financiación, se deberían fijar las competencias normativas y de gestión de las Comunidades sobre los impuestos, reparto de la recaudación, listados de impuestos cedidos total o parcialmente, y creación de los Consorcios Tributarios, consagrándose el carácter exclusivamente federal del impuesto sobre sociedades. Y en aras a una mayor corresponsabilidad fiscal, la máxima norma, debe hacer referencia al poder normativo de las CCAA y atribuirles la gestión de sus tributos y de los totalmente cedidos, así como la necesaria participación en la de los parcialmente cedidos.

La Constitución debería, a su vez, prefigurar cómo van a operar los mecanismos de nivelación financiera para hacer posible la equidad fiscal horizontal en el conjunto del sistema, vinculando la garantía de nivelación al concepto de "esfuerzo fiscal similar". Complementariamente se propone la creación, en la Constitución, de un Fondo de Solidaridad, que integre los actuales Fondos de Compensación y de Cooperación para clarificar los mecanismos de cohesión y convergencia territorial. La propuesta mantiene los sistemas del País Vasco y Navarra y el Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

El acuerdo apunta también a otras materias como la organización territorial de la Justicia, reformar el control constitucional de las reformas estatutarias, y eliminar el derecho transitorio de nuestro proceso autonómico, entre otras propuestas.

Reforma del Senado

En cuanto al Senado, el acuerdo abre un abanico de posibilidades. Sin duda la más territorial corresponde a la fórmula alemana, en la que el Senado no es una Cámara parlamentaria y está compuesta por representantes de los gobiernos de los Länders. Pero, en mi opinión, el documento apunta otras fórmulas más adecuadas que, sin dejar de ser territoriales, respetan la pluralidad política de cada territorio y el carácter de Cámara parlamentaria, planteado por la Constitución de 1978. En esta línea va el que su composición responda bien a la elección de las Asambleas Autonómicas bien a la elección directa -coincidiendo con las elecciones autonómicas- o por algún sistema mixto de las dos fórmulas anteriores.

En unos momentos en que nos planteamos dar mayores potestades y reforzar las funciones de la Cámara Alta cabe reflexionar si es conveniente reducir su legitimidad democrática, máxime en unos tiempos en que la opinión pública demanda más participación y, por otra parte, ahora que los gobiernos están vaciando, de hecho, la labor de los Parlamentos, como por ejemplo, abusando de decretos leyes o con la cesión de poder a la Unión Europea que recae en órganos de gobierno y no en el Parlamento, no creo que sea adecuado sustituir parlamentos por órganos de gobiernos, sino, más bien, reforzar las funciones de las Cámaras Parlamentarias.

En la actual Legislatura, existe una Ponencia en el Senado para, en una primera fase, reforzar sus funciones y, en una segunda, abordar su composición. En ella, aunque aún no se ha acordado una propuesta definitiva, se han debatido muchos aspectos que, a mi juicio, van en la buena línea de reforzar el papel territorial del Senado.

Entre ellos, que la Cámara Alta sea decisiva en las normas de especial incidencia autonómica (organización, financiación, mayores gastos para las CCAA, etc.) y, por lo tanto, deba estar a la misma altura del Congreso en cuanto a su aprobación definitiva. Las leyes de especial incidencia autonómica deben figurar en la Constitución. El Senado además podría ser de primera lectura de otras leyes que, a juicio del Gobierno o por petición de la propia Cámara, pudieran ser consideradas de especial incidencia autonómica; en estos casos el Congreso seguiría teniendo prevalencia.

El Senado además podría reforzarse con la figura del debate consultivo previo, obligatorio para normas básicas que traten de materias como la salud, educación o infraestructuras, y que se podría solicitar, por un presidente autonómico, el Gobierno o un Grupo parlamentario, para todo tipo de leyes que tengan incidencia autonómica y no sean de primera lectura. En este debate podrán participar los Presidentes o Consejeros autonómicos.

La reforma debería reforzar el procedimiento para la resolución de las disparidades entre Congreso y Senado, ampliar los plazos de tramitación y permitir la enmienda a la totalidad con texto alternativo, además de los vetos. Los Presidentes autonómicos o Consejeros deberían poder ser oídos en todas las comisiones donde se tramiten proyectos legislativos. La Cámara Alta debería tener la competencia exclusiva respecto de los acuerdos de cooperación y convenios entre Comunidades Autónomas. Los ministros deberían comparecer obligatoriamente para informar sobre las conferencias sectoriales.

El Senado debería tener voz propia respecto de la Unión Europea creando, a tal efecto, la Comisión para Asuntos Europeos para canalizar la voluntad de las Comunidades Autónomas en las fases ascendente y descendente, y del principio de subsidiariedad.

La reforma debería dar una nueva regulación a los debates sobre el Estado de las Autonomías, convertir a la Cámara Alta en sede de la Conferencia de Presidentes, del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de otros organismos de gran incidencia autonómica.

Todo ello significaría dar un mayor peso a la representación de la población desde la diversidad; una óptica diferente a la función del Congreso que la representa desde la unidad. De forma complementaria a la reforma del Senado debieran constitucionalizarse los principios de lealtad, colaboración y participación, la Conferencia de Presidentes, las conferencias sectoriales, las relaciones bilaterales y los convenios, con el fin de reforzar la cooperación intergubernamental.

Sin duda, estamos hablando de reformas que necesitan de amplios consensos, nada fáciles en unos tiempos donde chocan posturas como las que demanda Cataluña con posicionamientos que apuntan a la recentralización. Estimo que en la mesura están los gérmenes que posibilitan los avances y, en estas propuestas, las del presente artículo, estoy convencido de que hay mucho material para conformar los consensos necesarios para avanzar.


[*] Francesc Antich es portavoz socialista en la Comisión Constitucional del Senado y senador por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears