El derecho a la ciudad

Las políticas de vivienda y urbanismo implementadas en Chile durante los últimos 30 años, han deteriorado severamente la calidad de vida de millones de chilenos, forzados a vivir en asentamientos urbanos desprovistos de un mínimo de dignidad, carentes de infraestructura social, respirando un aire contaminado, angustiados por su seguridad personal, y en el caso de los santiaguinos, exasperados además, con un sistema de transporte público inaceptable, que les consume sus escasas horas libres viajando hacia o desde sus lugares de trabajo, de educación o esparcimiento.

Para nosotros, profesionales formados  en las disciplinas del ordenamiento físico, resulta doloroso admitir que  el derecho a la ciudad esté vedado para un número tan alto de nuestros compatriotas.

Es cierto que históricamente las clases sociales dominantes se apropiaron de las mejores localizaciones y servicios, pero siempre  observando algún grado de integración del resto de la población. El actual modelo de desarrollo y la globalización, han intensificado los niveles de marginación y de segregación  social de millones de seres humanos en todo el planeta.

En Chile, este proceso se precipitó a partir de las grandes transformaciones económicas y sociales impuestas por la dictadura desde fines de los años 70. Las erradicaciones de campamentos en Santiago, significaron en el lapso de cinco años -1979-1984- el traslado forzoso de 28.000 familias, desde las comunas  de Las Condes, Vitacura y Santiago hacia la periferia sur y poniente de la capital. Unos 120.000 santiaguinos fueron  desarraigados de sus raíces: transplantados en una operación brutal, destinada a revalorizar el suelo de los barrios acomodados, generando en la capital auténticos bolsones de miseria.

Esta operación se complementó con la transferencia desde el estado a  los municipios de los servicios básicos de salud y educación, que se han constituido en servicios de segunda clase para los residentes de las comunas periféricas

Las erradicaciones representan un quiebre dramático en la vida familiar. Destruyen las redes sociales, comerciales, de trabajo, y de esparcimiento tejidas a lo largo de los años, y presionan sobre los sistemas de transporte público al incrementar el número de personas asentadas en la periferia, lejos de sus centros de trabajo o de educación.

Por añadidura, las políticas de vivienda social aplicadas desde entonces y hasta ahora, contribuyeron a este  proceso de segregación, al focalizarse en las mismas áreas destinadas a las erradicaciones. La comuna de La Pintana, por ejemplo, experimentó un crecimiento del 130% en el período intercensal 1982-1992. El Minvu levantó 5.000 viviendas en dicha comuna, sin reservar un solo terreno para servicios  de infraestructura social.

Entre 1980 y 2000, se construyeron en el Gran Santiago unas 200.000 viviendas sociales, que comprenden un universo de un millón de personas -es decir- un 20% del total de los habitantes de la capital, alojadas en unidades habitacionales de muy bajo estándar, como quedó en evidencia a raíz de los temporales de 1997, que pusieron al descubierto su vulnerabilidad, pasando a ser más conocidas como las casas Nylon. Se trata de viviendas entre 25 y 40 m2, dispuestas mayoritariamente en bloques de 3 o 4 pisos por lo cual carecen de la posibilidad de expansión, a lo cual debe añadirse la ausencia casi absoluta de  espacios públicos y de infraestructura social.

Resulta paradojal reconocer que el éxodo desde los asentamientos irregulares hacia las nuevas viviendas sociales ha representado para la mayoría de los pobladores una regresión en su calidad de vida. Provenían de asentamientos con un entorno más amable, disponían de recintos más amplios por muy precarias que fueran sus terminaciones; dotados de espacios públicos pobremente equipados, pero donde los niños podían corretear sin demasiado riesgo; con redes sociales, comerciales o de esparcimiento más próximas.

Bajo un punto de vista cuantitativo y financiero, el esfuerzo habitacional realizado por el Minvu en los años de la Concertación representa un éxito,  pero ha significado una inmensa frustración para sus supuestos beneficiarios, hacinados en viviendas minúsculas, y en un entorno llamado eufemísticamente como villa, pero deficitario de los mínimos servicios que debe proporcionar la ciudad. 

Para estos compatriotas, el sueño de la casa propia se transformó en una enorme decepción, y peor aún, experimentan la vergüenza  de residir en zonas estigmatizadas por el resto de la sociedad. Juan Carlos Skewes, investigador de la Universidad Austral describe así este cuadro en su obra “De invasor a deudor. El éxodo desde los campamentos a las viviendas sociales en Chile”:

“En cuanto a los hijos, los padres prefieren mantenerlos dentro del hogar. El mundo exterior se ha vuelto peligroso y el diseño espacial no les permite controlarlos visualmente cuando salen a la calle. Los juegos nintendo y los equipos de música y televisión ayudan. Bajo estas condiciones, comienzan a germinar el individualismo y la desconfianza recíproca. No quedan en las calles grupos que no sean las pandillas que han hecho suyo el espacio público. La vida comunitaria se ha desintegrado, mientras que la privatización de la vida social toma cuerpo, privatización que cobra fuerza toda vez que los residentes se acuartelan en sus viviendas. Cada cual se preocupa de lo suyo.”

Consciente de haber recibido como herencia un parque habitacional tan precario, el gobierno de la presidenta Bachelet formuló en enero del año pasado la llamada Nueva Política Habitacional, orientada a mejorar la calidad de las viviendas sociales. Se aumentó el monto del subsidio en un promedio de 50 UF, haciendo posible que las unidades habitacionales puedan contar con dos dormitorios, y además se abrió una importante línea de subsidios destinada a financiar ampliaciones y/o mejoramiento de las viviendas sociales existentes, de sus entornos y de los barrios.

Me parece una rectificación significativa cuyos resultados es prematuro aún poder evaluarlos.

Los medios de comunicación  nos abruman  con el incremento de los delitos comunes y conflictos intrafamiliares ocurridos diariamente. No debe asombrarnos que gran parte de ellos tienen lugar en Puente Alto, La Pintana o Pudahuel, comunas cuyo entorno resulta  propicio para generar toda suerte de conflictos al interior de las familias, o con los vecinos.

Tengo claro que la causa fundamental de este cuadro es de carácter estructural, y debe atribuirse al modelo económico vigente que margina  del sistema a un alto porcentaje de la población, privada del acceso a bienes fundamentales, y que hoy sobrevive gracias a una compleja red de subsidios. La persistencia de este sistema ha ido modificando la mentalidad de los sectores excluidos, que en otras épocas tenían conciencia de sus  derechos y luchaban por alcanzarlos. Hoy  parecen resignados a aceptarlos como una graciosa concesión del gobierno central o de las autoridades locales.

En nuestro campo de actividades, el fenómeno se ha acentuado por el progresivo desmantelamiento del aparato estatal, que juega un rol mínimo en la planificación urbana, habiendo transferido al sector privado la gestión sobre estas materias. En definitiva, hoy día son las grandes compañías inmobiliarias las que resuelven dónde y cómo han de crecer nuestras ciudades. De esta manera, no hay posibilidades de velar por el bien común, prevaleciendo sólo los proyectos que garantizan una adecuada rentabilidad de las inversiones.  

La más grave de las consecuencias de esta política es el valor desmesurado que ha alcanzado el suelo urbano.

Todas las doctrinas urbanísticas sostienen la necesidad de ejercer un control sobre el suelo urbano, limitando su expansión indiscriminada y la especulación. Sólo al Estado o a los Municipios les corresponde la misión de definir el uso y destino del suelo urbano, y no a los promotores inmobiliarios privados.

Chile conoció en el pasado experiencias exitosas al respecto, a partir de la creación de la CORMU (Corporación de Mejoramiento Urbano), entidad formada en 1965, junto con la creación del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, durante  la administración del presidente Frei Montalva.

A estas alturas, visto el curso que han tomado los acontecimientos, la experiencia de la Cormu bien puede considerarse como la era dorada de la planificación en Chile.

La Ley otorgó a la Cormu los mecanismos legales  que hicieron posible el manejo del suelo urbano. Yo ejercí el cargo de Director Ejecutivo de esa institución durante todo el período del presidente Allende, y nosotros hicimos pleno uso de las efectivas atribuciones contenidas en la Ley, las cuales nos permitieron adquirir terrenos en forma expedita y a precios razonables,  en las zonas concordantes con los anhelos expresados por los postulantes a la vivienda.

En el primer año de Allende, la Cormu adquirió 2.000 predios, cantidad cinco veces superior al promedio anual registrado en la anterior administración. Siempre nos ceñimos a la legislación vigente, que autorizaba a fijar los precios conforme al valor del avalúo fiscal, y no al valor comercial, y a tomar posesión del predio aun cuando prosiguiera el juicio en los tribunales, si es que la Junta Directiva de Cormu declaraba los terrenos como de “urgente necesidad y de utilidad pública”. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos se obvió la acción judicial, llegando a un común acuerdo con los propietarios.

Los especuladores urbanos recibieron un golpe mortal, produciéndose una notable caída en las expectativas de precio. Desafío a alguien que pueda exhibir un solo caso de adquisición o expropiación de terreno que pueda calificarse de abusiva o arbitraria. Me cupo responsabilidad directa en este campo, y sé muy bien lo que afirmo.

Esto permitió la realización de ambiciosos proyectos habitacionales, no en la periferia sino que poniendo el acento en las áreas centrales deterioradas de las zonas metropolitanas que exigían alguna remodelación, o cuya baja densidad aconsejaba su densificación. Los proyectos cubrieron todo el país, y se ejecutaron en el marco de planos seccionales, cuidando su necesaria integración con la trama urbana adyacente.

Todas las obras se destinaron preferentemente a los sectores de bajos ingresos, pero ejecutadas con alto nivel de calidad constructiva y de diseño arquitectónico,  por lo cual no generaron impacto negativo alguno en su entorno próximo. 

En definitiva, opino que para planificar con la voluntad de velar por el interés de la comunidad y no por los intereses del inversionista, el Estado debe tener las atribuciones para fijar una política respecto al suelo urbano, haciendo accesible este bien a todos sus ciudadanos. Mutilarse las manos en este campo, admitiendo un mero rol subsidiario del Estado, ha llevado a nuestras ciudades a un peligroso nivel de segregación social.
 
Fin a la segregación social urbana.

Acabar con la segregación urbana fue un objetivo fundamental del gobierno de Allende. Este es un estigma impugnado por los urbanistas de cualquier signo, ya que consagra la inaceptable división entre una ciudad para ricos y otra para los pobres.

Durante el gobierno de Allende, nuestra política respecto al suelo urbano permitió eliminar su especulación, favoreciendo la instalación de los grupos de bajos ingresos en zonas compatibles con sus legítimas aspiraciones.

Un caso emblemático fue la construcción de la Villa Compañero Ministro Carlos Cortés, ubicada en el ex fundo San Luis, una vasta extensión de terreno situada en el corazón de la comuna de Las Condes, que había permanecido sin edificarse, debido a prolongados litigios judiciales.

Esta obra se programó en beneficio de los grupos sin-casa de esa comuna, instalados en su gran mayoría en las márgenes del río Mapocho. A partir de Abril de 1972, y hasta el golpe militar, alcanzaron a entregarse 1038 departamentos. Varios comités y cooperativas como las llamadas “El Esfuerzo” y “El Ejemplo”,  que habían postulado durante muchos años a alguna solución habitacional, vieron finalmente cumplidos sus anhelos.

Las mil familias asignadas en este programa, cumplieron con todos los requisitos de postulación, y  comenzaron a cancelar sus dividendos mensuales, sin embargo, Pinochet desconoció estas legítimas asignaciones, y ordenó el desalojo de estos modestos asignatarios, pretextando que se había tratado de una toma. Algunos fueron simplemente lanzados a la calle. Otros fueron instalados en viejas poblaciones del Ejército situadas en Renca o en La Granja, donde residía personal de la institución, y estos suboficiales o cuadros del ejército entraron a sustituir a los legítimos asignatarios.

Lo que resulta incomprensible es que en 1991, es decir durante el gobierno de Patricio Aylwin, el Ejército lograra legitimar este despojo con la complicidad del Ministerio de Bienes Nacionales, que mediante la dictación de dos decretos reservados, destinó el conjunto para uso institucional de la institución, estableciendo sin embargo, que “si el Ejército no utilizare los inmuebles en los fines señalados, o si los cediere a cualquier título, se pondrá termino de inmediato a la destinación”  (Decretos de Bienes Nacionales  Nº 38  del 21.06.1991, y  Nº 228 del 15.10.1993)
   
El Ejército hizo caso omiso de esta restricción. En 1997 lanzó a la calle o trasladó a otro lugar al personal de sus filas que ocupaba los departamentos hasta ese momento, y sin mediar licitación alguno anunció que había vendido el terreno con todos sus edificios a una Sociedad Inmobiliaria, en el valor de 88 millones de dólares.

La inmobiliaria adquirente del predio, inició la demolición de los edificios, anunciando en su lugar, la construcción del gran centro de negocios de Santiago. Organizó una ceremonia para dar comienzo públicamente a lo que calificó como el megaproyecto más espectacular construido hasta entonces en Chile. Joaquín Lavín, por entonces alcalde de Las Condes, encabezó esta ceremonia, y empuñó los mandos del primer bulldozer,  que inició la demolición de los muros más nobles jamás levantados en esa comuna. Las Ultimas Noticias publicó lo siguiente en su edición del 16 de Julio de 1997: “Lavín de un plumazo derribó un mito: el anhelo del gobierno de la Unidad Popular de abrir las comunas pudientes a los sectores mas desposeídos.”

 Avergüenza constatar que hay quienes se ufanan de semejante despojo, tanto como lo es la complicidad de las autoridades de los regímenes democráticos que ampararon dichas acciones. Mil unidades habitacionales sólidas de inmejorable calidad fueron demolidas sin que se alzaran voces de protesta por semejante hecho. El Estado de Chile no sólo despojó de sus legítimos derechos a mil familias, sino que desde un punto de vista económico, derrochó un patrimonio financiado con recursos provenientes del presupuesto nacional, sólo con la finalidad de revalorizar el suelo en beneficio de los sectores de altos ingresos.

Días atrás, la Ministra de Vivienda y Urbanismo presentó ante el Consejo Regional de Santiago una propuesta de modificación del Plano Regulador Metropolitano de Santiago de 1994, en donde señaló lo siguiente:

“Santiago, es definitivamente una ciudad segregada. Mientras algunos viven en una ciudad del primer mundo, y gozan de todos los beneficios del desarrollo, otros siguen viviendo en el tercer mundo, con todas las consecuencias que ello tiene para la sustentabilidad del desarrollo y la democracia. Un entorno homogéneo de pobreza restringe las oportunidades y mata la esperanza de surgir. Esta segregación se traduce además, en acceso desigual a bienes y servicios públicos, que impactan directamente en la calidad de vida y en las oportunidades de desarrollo de las personas.”  (Ministra Patricia Poblete. “Nuestras Ciudades pueden ser mejores”. Presentación ante el  CORE, 9.04.2008.)

El planteamiento me parece absolutamente razonable, pero ¿cómo piensa materializarse?

Para extender el Derecho a la Ciudad a todos los ciudadanos, es indispensable recuperar un aparato estatal capaz de planificar el desarrollo urbano, fijando una política respecto al suelo urbano que lo haga accesible, -donde sea necesario-  a todos los sectores sociales.

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Miguel Lawner
Arquitecto

Este texto corresponde a una síntesis de la presentación hecha por el autor en Coloquios INVI 2008: “EL DERECHO A LA CIUDAD Y LA VIVIENDA”, organizado por INVI-FAU-UCH  y auspiciado por el “Convenio Reforma Urbana” del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Minvu.