Caudillismo, usurpación o pragmatismo: los conflictos Ejecutivo-Legislativo

Toda pugna entre el Poder Ejecutivo y Legislativo no significa otra cosa que la manifestación de posibilidades “prácticas”, aprovechadas, tanto por los presidentes como por los legisladores para hacer más eficaces y racionales sus funciones. La lucha institucional de los poderes del Estado permite apreciar las diferencias entre el “poder para definir e influir en la agenda de políticas públicas”, frente al “poder de aprobar decretos presidenciales”, dos aspectos de una dinámica política de “oportunidades” donde los órganos legislativos no actúan solamente haciéndose doblegar por el Poder Ejecutivo, sino que tratan de adaptarse al juego de equilibrios relativos, moviéndose entre acciones proactivas y reactivas.

Este vaivén proactivo-reactivo tiene que ver con el funcionamiento específico de las instituciones como el sistema electoral, el sistema de partidos y el conjunto de incentivos para generar coaliciones, consensos, así como el reconocimiento de no poseer información completa sobre aspectos específicos de una política pública, mitigar los impactos que tienen los presidentes para dañar al Legislativo, o simplemente echar mano de la mayoría parlamentaria en función de cumplir fines políticos en la reproducción del poder desde el gobierno, ya sea dentro de un sistema presidencial o parlamentario.

El tipo de conflictos, delegación, usurpación y discrecionalidad en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, marca las pautas para discutir el cómo identificar y medir la calidad de una democracia. Esto implica el análisis de las condiciones electorales que tiene la sociedad para cambiar gobiernos que no han cumplido con sus promesas, o no pudieron implementar buenas políticas para resolver problemas concretos. La calidad de la democracia puede observarse con mayor detalle en el proceso mismo de toma de decisiones y las relaciones de poder entre los presidentes, sus burocracias y los parlamentarios.

Más allá del caudillismo autoritario, el choque de poderes debe ayudarnos a pensar en por qué los gobiernos aprueban leyes demasiado vagas, con mucho detalle, o de qué manera las legislaturas de un gobierno unificado delegan más poder a las agencias ejecutivas, frente a gobiernos divididos donde los legisladores endosan mayor confianza hacia las agencias o comisiones especiales que intenten actuar de forma más independiente en cualquier conflicto entre el Ejecutivo y Legislativo.

Tanto el presidente como los congresales calculan un conjunto de “impactos diferentes”, según los resultados finales de una política o agenda de gobierno. Las disputas entre la Constitución, una ley, decreto y estatuto legislativo pueden ser asumidas como un costo de oportunidad, o intentar un control más riguroso sobre las políticas públicas que se enfrenta al dilema de “focalizar” o “universalizar” la provisión de servicios públicos, que luego podrían generar beneficios políticos en cuanto a reelección y conquista de las esferas de influencia en el largo plazo. Estos casos representan una especie de laberinto que responde, tanto a la administración del poder, como a la toma eficiente de decisiones, donde ciertas instituciones se subordinan o autonomizan unas de otras al interior de los sistemas políticos.

El antagonismo entre la discreción de las burocracias dominantes que desafían la autoridad política, y la obediencia disciplinada ante las instrucciones del Poder Ejecutivo, depende de los contextos institucionales como la solidez de los pactos políticos para estructurar gobiernos, o el poder unificado de un presidente que posee eficientes márgenes de acción y maniobra decisoria. En algunos casos, la “discrecionalidad” se convierte en una estrategia deliberada, mientras que en otras situaciones parecería ser un resultado inevitable de las situaciones políticas y arreglos institucionales. Muchas veces, la discreción abre el paso para que los líderes políticos influyan de una manera más directa el proceso de formulación e implementación de las políticas, afectando también a la transparencia, rendición de cuentas, cumplimiento y respuesta oportuna de las instituciones que implementan las decisiones.

Es fundamental identificar aspectos como: a) el conflicto en torno a las políticas públicas, generado entre los políticos que adoptan los estatutos legislativos y los agentes burocráticos que los implementan; b) la capacidad de los políticos para escribir leyes detalladas; c) el ambiente de negociación para adoptar o no ciertas legislaciones (existencia de vetos o conflictos bicamarales); y d) las expectativas que los políticos tienen respecto al comportamiento del Poder Judicial, u otras instancias de vigilancia legislativa.

En los regímenes presidenciales, un gobierno dividido o los enfrentamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo, podrían determinar si las leyes definirán una política muy global, o se tratará de ejercer un control estricto, marcando el futuro accionar de las burocracias. Por otro lado, los regímenes parlamentarios obligan a estudiar qué estatus tienen las coaliciones de gobierno y si también puede surgir inestabilidad política dentro de aquel gabinete que posee los principales factores de poder al diseñar y determinar las políticas púbicas más cruciales. La dinámica de mayorías y minorías de gobierno caracterizará los diversos conflictos entre las capacidades legislativas y el accionar de las burocracias.

La toma de decisiones políticas hace que funcionen tres modelos de acción: a) el primero se refiere a la categoría de actor racional, cuyo supuesto es un “jugador unitario”, cuando en la arena política dicha unidad no existe sino como un conglomerado de fuerzas sociales y orientaciones subjetivas que limitan las fuerzas del actor racional; b) en segundo lugar está el proceso organizacional de las burocracias dentro de un gobierno o Poder Ejecutivo, cuyas preferencias, información y conocimiento afectan (positiva o negativamente) la toma de decisiones que nunca es unívoca, ni tampoco asegura la eficacia del actor racional, gubernamental o político; finalmente, c) las políticas gubernamentales son la consecuencia de diversos juegos con el “fin de negociar y lograr acuerdos”, establecidos por los principales participantes que operan desde un gobierno nacional o subnacional (regional y local).

En el contexto institucional donde el objetivo es calcular los impactos de gobierno con estabilidad y firmeza, un decreto ejecutivo puede inclusive ser bastante atractivo para los parlamentarios, porque dicho decreto se convierte en un medio que facilita levar a cabo varias acciones en materia de políticas públicas, sin ceder un total control al Poder Ejecutivo en cuanto al diseño y orientación global de tales políticas. Al expandirse la autoridad presidencial, prácticamente existe un “consenso tácito” del Legislativo para ceder y coordinar equilibrios con el actuar del Ejecutivo.

En consecuencia, las decisiones de gobierno se convierten en un proceso lento, difuso, y muchas veces incompleto, surgiendo como una tendencia casi natural, la inclinación a decidir con carácter discrecional. Es aquello que los líderes políticos denominan: decisión del más alto nivel. Las lecturas sugieren que, tanto en la visión de una autoridad presidencial que recurre a los decretos para lograr sus objetivos, como en la delegación de poder hacia los Parlamentos que se consideran fieles a las directrices del Ejecutivo, existe un “sesgo normativo”, el cual tiende a condenar el abuso de los decretos presidenciales.

Por último y desde el punto de vista metodológico, los estudios sobre la desproporcionada influencia de los presidentes y el Poder Ejecutivo, tienden a seleccionar la variable dependiente (aquello que se quiere explicar), a partir de la cantidad de decretos presidenciales que reemplazan a los mecanismos legislativos regulares, en lugar de colocar el centro de atención en que dichas decisiones de recurrir a un decreto supremo representan una “elección o medio”, entre muchos otros. Un eje de investigación debería ser: ¿en qué ambientes políticos (grado de apoyo que tienen los Presidentes al interior de los Congresos), y relaciones entre el Ejecutivo-Legislativo, los presidentes escogen un camino extraordinario, sobrepasando a los mecanismos legislativamente institucionalizados?

Las medidas provisorias o decretos supremos con carácter de ley, junto con las decisiones para-constitucionales que reinterpretan la Constitución según el contexto político de urgencia, buscan que los presidentes aprovechen los costos de oportunidad a la mano. Las decisiones para imponer un resultado eficiente y racional por parte de presidentes fuertes o congresos cohesionados, caracterizan tanto a los regímenes presidenciales como parlamentarios de una gran mayoría de sistemas democráticos, desmitificándose los prejuicios en torno al caudillismo como una supuesta enfermedad, específicamente latinoamericana.


Franco Gamboa Rocabado, sociólogo político, miembro de Yale World Fellows Program, franco.gamboa@aya.yale.edu