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La Construcción de una Unión Europea de la Salud

viernes 20 de noviembre de 2020, 21:42h

Prof. Rogelio Pérez Bustamante
Catedrático Jean Monnet
Prof. Julio Guinea Bonillo
Universidad Rey Juan Carlos

“Sin crisis no hay desafíos, sin desafíos la vida es una rutina, una lenta agonía. Sin crisis no hay méritos” Albert Einstein

La situación tan catastrófica que estamos viviendo, como la que ha provocado la pandemia del covid-19, ha despertado la necesidad de que la Unión Europea camine hacía la construcción de una política de salud verdadera e integrada, tal y como preconiza la reciente comunicación de la Comisión de 11 de noviembre de 2020.

La protección de la salud se consideró durante mucho tiempo fuera de la integración europea. La salud y la asistencia sanitaria eran áreas de la alta política nacional, áreas de acción pública esenciales para la legitimidad de los gobiernos, por lo que sistemáticamente, al ser considerada la base de las políticas sociales del Estado del bienestar, se opusieron a cualquier transferencia de soberanía.

Los gobiernos europeos que conformaron las Comunidades europeas y posteriormente la Unión Europea, fueron realmente hasta Maastricht hostiles ante cualquier pérdida de soberanía en materia de salud pública. El hecho de que el artículo 129 del Tratado de Maastricht permitiera el esbozo de una política de apoyo en áreas de prioridad, áreas específicas de acción y arias de objetivo prioritario para futuras acciones en el ámbito de la salud pública, no hacía más sino mostrar la insuficiencia de la acción de la Unión Europea en el ámbito de la salud pública.

Jean Monnet planteó la creación de la primera Comunidad Europea del Carbón y del Acero cuyo Tratado sería firmado el 18 de abril de 1951. Siguiendo un modelo de integración funcionalista y, tal como ya se había sugerido en la Declaración de 9 de mayo, se plantearían nuevas proyecciones de Comunidades Europeas, no precisamente en la política de pequeños pasos, sino en las ambiciosas materias de Defensa y de Unión Política que fracasarían al negarse por Francia la ratificación parlamentaria.

El sueño de una Europa de la Salud tomaría forma precisamente en aquel contexto, cuando, el 24 de septiembre de 1952, Paul Ribeyre, ministro francés de Salud Pública y Población, asumiría el mismo esquema funcionalista con el que Jean Monnet había creado la CECA, proponiendo a sus colegas en el Consejo de Ministros la creación de una Comunidad Europea de la Salud.

Paul Ribeyre había sido Alcalde de la Estación Termal de Vals-Les Bains en Ardèche de donde procede un agua mineral con gas, rica en bicarbonato, y se había enfrentado a los nazis, por lo que recibiría la legión de honor. Nombrado Subsecretario de Salud Pública y población, del gobierno de Bidault, sería elegido por René Pleven Ministro de Salud Pública y Población, el 11 de agosto de 1951, siendo reelegido en los siguientes gobiernos de Edgard Fauré, Pinay y René Mayer.

Del 12 al 13 de diciembre de 1952 se reuniría en París en la Conferencia preparatoria sobre la Comunidad Europea de la Salud en presencia de representantes de los países miembros de la OECE: Bélgica, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, República Federal de Alemania, Reino Unido, Suiza y Turquía (excepto Irlanda y Portugal) para discutir los desafíos de la cooperación europea en el campo de la salud.

Paul Ribeyre presentaría los desafíos del Pool Blanco a las delegaciones nacionales y conseguiría que fuera el propio Robert Schuman, Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, quien inaugurase en París el 12 de diciembre de 1952 dicha Conferencia en el histórico salón del Reloj donde se había presentado la Declaración de 9 de mayo de 1950.

En su presentación pediría el apoyo para construir una Comunidad “para la defensa, contra el sufrimiento y la enfermedad”. En consecuencia, este proyecto retomaba el modelo institucional de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y seguía los pasos de la luego fallida Comunidad Europea de Defensa, previendo la creación de un organismo supranacional, responsable de la implementación del Tratado, “la Alta Autoridad Sanitaria” que podría tomar decisiones, sin consultar a los Estados participantes y sería asistido por un Comité asesor proponiendo utilizar las instituciones generales de la CECA, incluyendo el tribunal de Justicia.

La primera misión de la Comunidad Europea de Sanidad sería aunar recursos para mejorar la eficacia de los sistemas de protección social y de salud, incluyendo a construcción de una quincena de centros de tratamiento y laboratorios que permitieran la cooperación entre investigadores y médicos y que se ocupasen de sectores de alta tecnología, particularmente costosos como el cáncer, pero también de tuberculosis u otras enfermedades infecciosas. Se planificaba asimismo armonizar los programas de formación y ejercicio de las profesiones médicas, sanitaria y social. Estaba también previsto poner en común los recursos hospitalarios, en particular los establecimientos no utilizados a disposición de otros Estados miembros, ayudar en la construcción de hospitales, armonizar las normas y planificar un mercado común, para la producción de quipos médicos y medicamentos.

Varios gobiernos que asistieron a aquella Conferencia preparatoria reconocerían su oposición principalmente por la pérdida de soberanía, manifestando su preferencia por las organizaciones internacionales existentes, OMS, OECE, y Consejo de Europa, para gestionar la salud a nivel continental. Suiza y Reino Unido manifestaron su oposición a cualquier Organización supranacional. Los gobiernos de la CECA, salvo Luxemburgo, mostrarían su desconfianza y su falta de entusiasmo, acordando convocar, para principios de 1953 un Comité de expertos, encargado de estudiar las propuestas francesas.

Aquella demora sería negativa, porque el ambiente político francés se había ido deteriorando, a causa del debate sobre la Comunidad Europea de Defensa. El proyecto dejaría de contar con el apoyo incluso de Francia. Pero no solo fueron las dificultades de aquel tiempo político, el gobierno suizo y las empresas farmacéuticas suizas temieron no poder beneficiarse un mercado segmentado que aumentaría el peso de sus competidores. Finalmente, el proyecto sería rechazado por el intergubernamentalismo liberal, víctima de las reticencias de los grupos económicos y sociales y la oculta, pero eficaz, oposición de las grandes firmas farmacéuticas.

Con la entrada en vigor de los Tratados de Roma, aun cuando no aparecería ninguna referencia a la Sanidad en el Tratado de la Comunidad Económica Europea, en 1965 aparecería la primera legislación sobre medicamentos para fijar unas normas rigurosas en la investigación y fabricación de medicamentos y la armonización de procedimientos nacionales de autorización de medicamentos, e introducir normas sobre publicidad, etiquetado y distribución.

Los programas de investigación en materia de medicina y salud pública aparecerían en 1978, abarcando aspectos tales como el envejecimiento, los problemas de salud relacionados con el medio ambiente y el estilo de vida, los riesgos de la radiación y el análisis del genoma humano, con especial atención a las principales enfermedades. Los Estados miembros también acordarían ofrecerse asistencia mutua en caso de catástrofes o enfermedades extremamente graves.

No obstante, la protección de la salud se consideraría durante las décadas en que estuvieron vigentes los primeros Tratados comunitarios como un campo de acción pública fuera del alcance de la integración europea, hasta que forzado por la realidad del avance del proceso integrador y por la formulación de una importante jurisprudencia del tribunal de justicia, en relación con la asistencia sanitaria, se crearía por vez primera una competencia legal, específica, en el ámbito de la salud pública, a través del artículo 129 del Tratado de Maastricht.

Los avances en materia sanitaria fueron relevantes, con la aprobación de los sucesivos planes de salud, pero la fortaleza de la Unión Europea en este ámbito era más teórica que práctica. Tuvo que llegar una pandemia global para que la Unión entendiese que no podía dejar solo en manos nacionales este ámbito tan trascendental para la vida de los ciudadanos. En su discurso sobre el estado de la Unión de 2020, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, hizo un llamamiento a los Estados miembros, para que extrajesen las lecciones de la crisis del COVID y apostaran por la articulación de una Unión Europea de la Salud, reuniendo las fortalezas nacionales, ayudándose mutuamente a superar las debilidades individuales y conseguir con ello garantizar una capacidad suficiente de prevención, preparación y gestión de crisis sanitarias a nivel europeo y mundial.

La propuesta de crear una Europa de la Salud viene acompañada de tres cambios legislativos: una actualización de la Decisión 1082/2013/UE sobre amenazas transfronterizas graves para la salud; un fortalecimiento del mandato del Centro Europeo para la Prevención y el Control de Enfermedades (ECDC) y una extensión del mandato de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA).

Se han puesto de manifiesto importantes lagunas y una necesidad cada vez mayor de coordinación de los Estados de la UE en la preparación y respuesta emergencias críticas de salud pública, que hasta el momento no se consideraba prioritario. Se ha podido constatar las inconsistencias en la aplicación de las medidas de salud, como el uso de máscaras, los requisitos de distanciamiento social, las estrategias de prueba y los requisitos de aislamiento / cuarentena, han llevado a los ciudadanos a cuestionar la base científica de estas políticas. La que ha llevado a la conclusión de que el Comité de Seguridad Sanitaria de la Unión deberá fortalecerse para permitir la activación de una respuesta común a nivel europeo y una mejor coordinación de la comunicación de riesgos entre Estados miembros.

El Informe Anual de Prospectiva Estratégica de 2020 destacó que era necesario anticipar mejor los riesgos para la salud y prevenir la propagación de nuevas enfermedades infecciosas y trastornos asociados. Por tanto, debe implementarse el Semestre Europeo de la Salud, a partir del cual la Unión Europea incorporará la previsión sobre las políticas de salud y realizará un seguimiento de las decisiones que adopten los gobiernos nacionales en este ámbito, con objeto de consolidar y fortalecer los pilares sanitarios en todos los Estados miembros, contribuyendo a su mejor preparación y resiliencia.

En ese sentido, existe un amplio espectro de mecanismos a ser reformados porque, tras haberse producido la primera ola del COVID en todos los Estados de la Unión, la respuesta desde organismos europeos ha sido incompleta. El propio Centro Europeo para la Prevención y el Control de Enfermedades (ECDC) y la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) pudieron haber actuado con mayor celeridad y evitado la minusvaloración del riesgo que suponía la enfermedad.

Esto supone que se apostará por una reforma integral del ECDC, para convertirse en una verdadera Agencia de Salud de la UE a la que los Estados miembros puedan confiar información detallada, para que se ocupe de la preparación y respuesta ante futuras crisis. La EMA, por su parte, también ha evidenciado serias carencias con la pandemia de COVID-19, pues no poseía un sistema sólido, para monitorizar y mitigar la escasez de medicamentos críticos, así como de un marco adecuado de respuesta ante las crisis. A la vista está, la escasez de capacidad, escasez de equipos, deficiencias en las pruebas y rastreo de contactos y falta de protección al máximo. Todos los grupos vulnerables han señalado una falta de preparación, así como debilidades estructurales y falta de recursos, mientras que no se utilizaron ampliamente los mecanismos de solidaridad de la UE que podrían haber compensado estos problemas.

Es evidente que, a ojos de la Comisión Europea, se necesitan más inversiones y reformas en los sistemas de salud nacionales, para garantizar que cuenten con los medios y recursos necesarios para salir de la crisis actual. La Unión Europea de la Salud apostará por un abanico de medidas que remedien los desafíos graves para la salud y garanticen las capacidades, como por ejemplo: el establecimiento de una nueva red de laboratorios de referencia a escala europea, que permitirá alinear los diagnósticos, las pruebas serológicas, los métodos de prueba y el uso y la validación de determinadas pruebas; se apostará por una nueva red que incluya servicios de los Estados miembros que apoyen la transfusión, el trasplante y la reproducción médicamente asistida para permitir el acceso continuo y rápido a los datos seroepidemiológicos

El viejo sueño de la Europa de la Salud se va a constituir casi setenta años después de que Paul Ribeyre lo propusiera, apostándose por incrementar la capacidad de evaluación de riesgos y advertencias tempranas, asumiéndose un grado de cooperación y coordinación internacionales superiores al actual y estableciéndose una Autoridad de respuesta y preparación para emergencias sanitarias de la UE que se denominará en sus siglas en inglés HERA.

Se va a apostar por un marco reforzado para la cooperación transfronteriza contra todas las amenazas para la salud, a fin de proteger mejor las vidas y el mercado interior, así como mantener los más altos estándares en la protección de los derechos humanos y las libertades civiles. Estas reformas reforzarán el papel de la UE en la coordinación y cooperación internacional, para prevenir y controlar las amenazas transfronterizas para la salud y mejorar la seguridad sanitaria mundial.

Las nuevas reformas, supondrán dotar de un rostro más saludable a la Unión Europea, asumiendo un control adicional sobre los gobiernos, en aras de garantizar un alto nivel de protección de la salud humana, tal como se define en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, fortaleciendo las estructuras y mecanismos existentes para una optimización de la protección, prevención, preparación y respuesta a nivel continental. La Unión avanza con las crisis, habrá un día en que se adelantará a ellas.

Rogelio Pérez-Bustamante

Catedrático Jean Monnet ad personam

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