Repensando el Problema Federal

Es conocido que buena parte del debate actual entre el sector agropecuario y el gobierno sobre las retenciones está relacionado con un mal funcionamiento del federalismo en la Argentina. Una primera aproximación a este problema es netamente económica, dado que el origen regional de los recursos tributarios es mayor que el destino del gasto nacional que retorna a esas mismas regiones. Sin embargo, en esta columna intentaremos mostrar cómo la cuestión del federalismo implica cuestiones no sólo económicas, sino también institucionales y estructurales, las cuales son requisitos para una aproximación de solución más integral.

En la actualidad, desde la devaluación, el problema del económico de la distribución federal de ingresos públicos se profundizó por nuevos impuestos cuya recaudación va a la caja nacional (se recaudan federalmente pero no se coparticipan). Entre ellos el principal son las retenciones, y algo similar sucede con el impuesto al cheque del que el 70% no se coparticipa

Para evaluar la distribución actual tomemos como punto de partida que la última ley de coparticipación vigente (23.548/1988) estipula que de la masa tributaria nacional se debe coparticipar el 34% (56,66% de la masa coparticipable). Como podemos ver en los datos del gráfico adjunto (de los cuales el dato para 2007 es estimación propia) se puede apreciar cómo esta cláusula se ha ido incumpliendo hasta llegar a un porcentaje coparticipable de alrededor del 28%.

Sin embargo como sostenemos la cuestión del federalismo implica otros aspectos. Asimismo tiene un recorrido histórico, que quizás convenga repensar sobre todo en vistas que nos vamos acercando a las fechas del bicentenario de nuestra Nación. Desde este punto de vista el problema federal no es solo económico sino también político y hasta cierto punto de distribución geográfica de los recursos como infraestructura, etc.

En nuestra historia es un principio de la discusión el enfrentamiento entre federales y unitarios por la organización nacional. Una primera solución a este problema fue abordada por nuestra Constitución, que consagró, al menos, teóricamente el federalismo y dotó al gobierno de un Senado que implicó una fuerte presencia federal. Pero la institución que contra-balanceaba esto era la Intervención Federal que podía ejercer el Poder Ejecutivo con aprobación del Congreso.

Para esta época la provincia de Buenos Aires accedió a la nacionalización de los ingresos de la aduana. Por otra parte la integración económica a la economía internacional implicó la generación de una infraestructura radial cuyo centro estaba ubicado en el puerto de Buenos Aires, con lo cual se reforzaba la tendencia centrípeta.

Pero existió otra cuestión política que reforzó el centralismo, si bien de una forma indirecta: la ley Saenz Peña de 1916. Al ampliar la participación democrática a las clases populares, consagró el sistema proporcional en lugar del de circunscripciones uninominales. Desde ese entonces los partidos con mayor peso en los distritos urbanos más populosos controlaron los resultados electorales.

El surgimiento del sistema impositivo de coparticipación tuvo lugar durante la década de 1930 al virar la economía hacia una intervención del estado mayor y una caída de las exportaciones que requerían recursos tributarios internos. Si bien el sistema surgió de una manera bastante lineal, es decir la que más aportaba, más recibía, luego la idea que se impuso fue que las provincias ricas resignaran parte de su ingreso para el desarrollo de las relativamente más pobres. Cosa, que por otra parte vemos vulnerada en la actualidad luego que el sistema resultó tensionado por las crisis económicas y políticas más diversas.

El problema del federalismo es complejo, implica un doble requerimiento de unidad en la dirección del país y el mayor grado de autonomía de las partes.

Asimismo tiene dimensiones económicas, institucionales y de desarrollo geográfico.

En cuanto a la primera es necesario rediscutir como lo implica la Reforma Constitucional de 1994 una nueva ley de coparticipación que refleje mejor las necesidades de las provincias frente al estado Nacional. En cuanto al desarrollo de las regiones, estamos ante un cambio estructural de la economía internacional, signado por el crecimiento económico del Asia, que implicará un gran cambio estructural, tanto por el lado de la demanda de alimentos y materias primas como porque tenderá a favorecer las vías de comunicación con el Pacífico, estableciendo líneas de comunicación más trasversales.

La cuestión central, de todos modos pasará por lo institucional, por el acuerdo político y por los medios político-institucionales para realizar todo esto. Sin embargo pareciera que aún no contamos con la suficiente cultura política para darle cauce a soluciones más equilibradas.

Marcelo F. Resico
Investigador y profesor del Departamento de Economía de la UCA