Ajustes de las autonomías
martes 11 de febrero de 2014, 09:12h
Las grandes naciones como la española cuentan con una historia jalonada de
acontecimientos y avances que dotan a sus pueblos de una identidad diferenciada
y singular. La Constitución
de 1978 es el hito más reciente de nuestra larga convivencia y representa la
voluntad firme de progresar unidos en el logro del bien común y en la garantía de
las libertades individuales y colectivas. Lo que hoy somos se lo debemos a las
mujeres y hombres que nos precedieron, a las instituciones de las que nos hemos
ido dotando a lo largo de la historia y a la forma de integrar la valiosa
pluralidad de ideas, tradiciones, culturas, lenguas y territorios que nos
conforman como nación.
En un período llamativamente corto en el tiempo, si tenemos en cuenta la
trayectoria política de nuestro país con anterioridad, se sucedieron con
celeridad profundos cambios en el modelo territorial en nuestro país. Me
refiero a que, en poco más de cuatro años entraron en vigor la Constitución de 1978
y los 17 Estatutos de Autonomía (el último fue el de Castilla y León, que se
publica en el BOE en el mes de marzo de 1983).
En ese período de tiempo, nuestro país pasó de ser uno de los Estados más
centralizados de Europa a convertirse en un modelo de organización territorial
que respeta la pluralidad política, social y cultural de todos los españoles.
El Estado Autonómico es la fórmula innovadora que se plasma en la Constitución y que reconoce
"el derecho de las nacionalidades y regiones a acceder a un especial régimen de
autogobierne". Es un modelo que está fuertemente descentralizado en la
actualidad porque se ha ido conformando fundamentalmente por determinados
impulsos de autogobierno, y que presenta una llamativa tendencia a la
homogeneización. El resultado hay que calificarlo, en términos históricos, de
éxito colectivo y presenta una sólida proyección hacia el futuro, aunque no
exenta de riesgos.
Como Presidente de la
Comunidad Autónoma de La Rioja, defiendo firmemente el Estado Autonómico como
un instrumento de futuro. Ha sido uno de los mecanismos fundamentales para
posibilitar la consolidación democrática de nuestro país. Y puedo afirmar que
será el instrumento o el medio, como ustedes prefieran denominarlo, que posibilite
en nuestro país la cohesión social, el progreso y la distribución de la riqueza.
Lealtad y solidaridad
El Estado de las Autonomías lo hemos construido sobre el principio de
igualdad, que implica que todas sus Comunidades Autónomas pueden alcanzar el
mismo techo competencial y, sobre todo, que todo español tiene los mismos
derechos y obligaciones, independientemente del territorio en el que resida. A
éste principio se unen otros, pero voy a destacar dos, el de lealtad y el de
solidaridad.
La lealtad nos remite a la idea de pertenencia. Las instituciones políticas
que conformamos el Estado debemos ser leales unas con otras porque pertenecemos
a una unidad, que será más fuerte y eficaz si sus diversas partes actúan de manera
coordinada y en la misma dirección. En este sentido comparto lo que decía
Salvador de Madariaga "vale más el error leal que la verdad desleal".
La solidaridad hace referencia a una historia común, al entendimiento de
que hay desigualdad entre los diversos territorios que conforman España, a que
esta desigualdad ha afectado a unos y a otros a lo largo de la historia y a que
volverá a ser así en el futuro. Pero, sobre todo, la solidaridad se refiere a
los ciudadanos, a la obligación que tenemos de lograr la cohesión social, de
conseguir la integración mediante el trasvase de recursos hacia los más
desfavorecidos, no importa donde estos se encuentren. Sin lugar a dudas, los
Estados cohesionados son los más democráticos y los más prósperos.
La edificación del Estado Autonómico ha sido una labor de más de tres
décadas de acuerdos, aciertos y algunos errores. De todos ellos hemos
aprendido, como también aprendemos de la evolución de los Estados similares al
nuestro y que comparten intereses y el futuro de la Unión Europea.
Sabemos que el consenso es un proceso que nos permite avanzar seguros, porque
se basa en la búsqueda de la ganancia de todos, de los actores políticos y,
principalmente, de los ciudadanos. Cuando se rompe o no se busca, surgen el
agravio y el conflicto gratuitos que hacen que se defraude la confianza que los
ciudadanos depositan en sus instituciones políticas.
Estos años nos han enseñado que los grandes acuerdos sobre transferencias, financiación,
nuestra posición en la Unión
Europea o los grandes servicios públicos nos han hecho crecer
como sociedad y como Estado. El acuerdo se ha producido cuando hemos sido
capaces de integrar a los que menos oportunidades tenían. Todos hemos cedido en
una u otra ocasión en aras del bien común. Sin embargo, cuando han triunfado
los particularismos, han resucitado los viejos fantasmas del pasado que tantas
veces nos apartaron del camino de la democracia y del bienestar.
Hemos aprendido que las diecisiete Comunidades Autónomas solas no
constituyen España y que es preciso que su Gobierno vele por la igualdad entre
los españoles. Esto implica que debe garantizar los mismos niveles en la
prestación de servicios a todos los ciudadanos, vivan donde vivan, así como la
integridad y la coherencia del Estado en el interior y en el exterior. Esto es
probable que conduzca a reconsiderar el reparto del poder en el territorio, que
debería afectar a los tres niveles de gobierno.
No hay Comunidades de primera y
de segunda
La espiral de reivindicaciones alimentada por los agravios entre
Comunidades, que se producen cuando olvidamos los principios que nos vertebran,
nos ha señalado que ése no es el camino correcto. No puede haber diferencias
entre Comunidades Autónomas; no pueden existir Comunidades de primera y de
segunda. Esto supone que las relaciones bilaterales están subordinadas a las
negociaciones entre todos para establecer los grandes acuerdos, las grandes políticas
del Estado, como el empleo, la educación o la sanidad; nuestra posición ante la Unión Europea; y
para garantizar que todos los ciudadanos poseen iguales derechos.
En La Rioja
sabemos bien lo que son los agravios, en especial los que venimos sufriendo
desde hace años por el llamado "efecto frontera". Éste se produce por convivir
con dos regímenes fiscales forales con enorme capacidad normativa y gran
autonomía de gestión. Esto nos obligó en 1999 a introducir un artículo en nuestro
Estatuto que tratara de corregir los desequilibrios mediante la efectividad
compensatoria y el pago de la corresponsabilidad. Nuestra experiencia enseña que
de poco sirve ganar siempre en los tribunales españoles y europeos cuando
recurrimos las normas forales, si el Gobierno de España busca unos apoyos
coyunturales para mantener su estabilidad y olvida su misión fundamental en el
sistema autonómico.
El tiempo transcurrido desde 1978 nos muestra que los problemas de
gobernabilidad surgidos cuando el Gobierno de España está en minoría no se
resuelven sacrificando o mermando los principios de igualdad y solidaridad, ni
desdibujando la identidad colectiva. Procede en esta situación buscar lo que nos
une y apoyar entre todos, o la mayoría, los proyectos que permiten
desarrollarnos como nación.
Es necesario recuperar el Pacto Autonómico para debatir el futuro de un
Estado que está afrontando unos desafíos y unas amenazas como pocas veces se
han presentado en nuestra historia. Debemos ser conscientes de que la crisis
actual tiene un importante componente institucional y que esto implica que hay
que abordar reformas estructurales en nuestro sistema autonómico. Para ello, es
preciso fortalecer nuestra identidad, el diálogo y los principios de igualdad y
solidaridad teniendo la confianza de que, cuando lo hemos hecho así en el
pasado, han sido los referentes de éxito para nuestra sociedad. Lo podremos
lograr si le otorgamos un nuevo significado a la cooperación.
Cooperación entre las
administraciones
El modelo español de cooperación se caracteriza por desarrollarse en el
nivel de los gobiernos y las Administraciones. El Senado no cumple una función
de representación de los intereses territoriales y su Comisión General de las
Comunidades Autónomas ha demostrado desde 1994 su insuficiencia. Esto arroja un
déficit de legitimidad que favorece el bilateralismo y una escasa relación
entre las Comunidades Autónomas. Estos rasgos nos diferencian claramente del grupo
de los países compuestos y descentralizados entre los que nos encontramos.
Hemos estado ocupados durante demasiado tiempo en nuestros techos
competenciales y en el deslinde de nuestras atribuciones, cuando sabemos que
los problemas complejos que afectan al empleo, el desarrollo económico, la sanidad,
la educación o la dependencia no se pueden resolver sin el concurso de los tres
niveles de gobierno: el estatal, el autonómico y el local. Desde las
Comunidades Autónomas hemos seguido miméticamente el modelo de estructura del
Gobierno Central, algo que se puede corregir (no de todo tiene que haber 17
réplicas) y esto ha producido duplicidades, costosas en lo económico y peligrosas
en lo estructural. Es una prioridad evitar este mimetismo y estas duplicidades.
Debemos primar la visión de que la política es la suma de lo que todos
aportamos y a ella corresponden instrumentos de cooperación, codecisión y
cogestión, un reparto más racional y eficaz de las responsabilidades entre los
diversos gobiernos, la participación en órganos y organismos conjuntos como
agencias o consorcios o la delegación de competencias de ejecución a las
Comunidades Autónomas y los gobiernos locales.
Los más de 1.000 convenios anuales que firma la Administración General
del Estado con las Comunidades Autónomas, la mayoría de ellos repetidos año
tras año, y la existencia de más de 30 conferencias sectoriales y unos 1.000
grupos de trabajo, muestran la necesidad de revisar a fondo el sistema de
cooperación. El modelo actual genera burocracia, duplicidades, el mantenimiento
de competencias de ejecución por parte de la Administración General
del Estado y la intervención de ésta en los diversos niveles territoriales a
través de las subvenciones condicionadas.
Servicios básicos y definición
de costes
Con carácter previo a la revisión del modelo actual, es precio definir la
cartera de servicios básicos de las Administraciones públicas, con el fin de
garantizar su prestación a todos los ciudadanos. Sólo una vez definido su coste
se estaría en condiciones de abordar con responsabilidad el modelo de Estado.
Si antes me refería a que la
lealtad es un principio básico del funcionamiento del Estado de las Autonomías,
su aplicación al modelo de cooperación debe conducir a la simplificación de la maraña
actual de instrumentos de cooperación; a que la Administración General
del Estado asuma esencialmente funciones de dirección y formulación de las
políticas, en colaboración con el resto de los actores gubernamentales, y a que
las Comunidades Autónomas apliquen el principio de subsidiariedad en favor de
los gobiernos locales.
Debemos aclarar el modelo de Estado que queremos, que hoy se mueve entre el
intervencionismo de la Administración General del Estado y los acuerdos
bilaterales con rasgos confederales y asimétricos. Prueba de ello son los
13.000 millones de euros de los Planes E locales del Estado de 2008 y 2009,
completamente desconectados de las políticas autonómicas, y el debate que no
cesa sobre el Estatuto de Cataluña.
Es evidente que no lo estamos haciendo bien globalmente en materia de
educación, aunque La Rioja
se encuentre a la cabeza de los mejores en Europa, y que en sanidad existen
importantes brechas que pueden poner en riesgo su sostenibilidad. En estos
casos se precisa más dirección y asunción de responsabilidades por parte del Gobierno
de España, con el fin de garantizar la igualdad de todos los españoles y evitar
las quiebras de conocimiento y de salud, tan difíciles de soldar y que minan
profundamente la cohesión social.
Tensiones y 'entreguismo' en el
sistema autonómico
La actitud pasiva y a veces entreguista del Gobierno de España en los
últimos años [entre 2004 a 2011, en la etapa de Zapatero] ha propiciado importantes
tensiones en el sistema autonómico y, lo que es más grave, vacíos que han sido
llenados por fuerzas que no tienen como referencia la unidad y la identidad de
España.
Ante esta situación, las Comunidades Autónomas nos hemos unido para dar estabilidad
a las decisiones acordadas por encima de los intereses partidistas y de los resultados
electorales y para generar confianza y credibilidad en los ciudadanos. Así,
surge la Conferencia
de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas [en 2011], a semejanza de los órganos
horizontales que existen en los países similares al nuestro. Como sucede en éstos,
debe evolucionar hacia un Consejo de Comunidades Autónomas cuyos objetivos
serían fortalecer la cooperación territorial, asumir el liderazgo nacional en
aquellos temas y programas públicos de actuación de importancia para las
Comunidades Autónomas y representar sus intereses ante el Estado.
La Conferencia de Presidentes, que tantas expectativas levantó, no ha
servido para tratar los temas prioritarios de los españoles, como las reformas
económicas a nivel nacional para la creación de empleo. Es precisa su reforma y
reorientar sus funciones hacia el logro de objetivos comunes de actuación; el
desarrollo de programas conjuntos, y la determinación de los criterios del
reparto de fondos atribuidos a las Comunidades Autónomas. A esta Conferencia de
Presidentes habría que vincular las Conferencias Sectoriales.
Una muestra del camino a seguir en la cooperación es el Sistema de
Participación de las Comunidades Autónomas en la representación de España en la Unión Europea. Es
una clara demostración de que es posible y necesaria la colaboración leal entre
el Gobierno de España y las Comunidades Autónomas. En estos años hemos avanzado
en la participación de las regiones españolas en los procesos de representación
exterior, sobre la base de que, en determinadas materias, las regiones conocen mejor
los problemas, las necesidades y las soluciones que la Administración General
de Estado. Cuando no hemos avanzado por este camino, ha sido debido a la
introducción de particulares visiones de conceptos como soberanía o nación, en
lugar de destacar la fuerza de la unidad y de los intereses comunes.
Representaría un avance significativo en los mecanismos de cooperación
transformar la
Comisión General de Comunidades Autónomas del Senado en un
órgano de preparación o debate de proyectos legislativos que tengan como
contenido las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como
estrechar y fomentar las relaciones de colaboración entre las autoridades
estatales y autonómicas.
Es necesario integrar en el proceso de cooperación al otro nivel de
gobierno, el local. Así, es preciso potenciar el Consejo Nacional de
Administración Local y los consejos equivalentes en el ámbito autonómico para
mejorar la coordinación y cooperación entre los distintos niveles de gobierno.
Finalmente, es preciso culminar el modelo de cooperación intergubernamental
español con la reforma del Senado para fortalecer sus funciones como Cámara de representación
territorial, en la que se integren miembros de los Gobiernos de las Comunidades
Autónomas. Pero resulta necesario que no se rompa el equilibrio territorial
alcanzado y que se realice en el marco de un gran acuerdo de todas las
Comunidades Autónomas.
Financiación: una peligrosa vía
a los particularismos
La financiación se ha convertido en estas décadas en el testigo de la
marcha real del Estado de las Autonomías. La aprobación de los distintos
modelos señala la salud del sistema autonómico, que ha pasado de un modelo
integrador y solidario a un modelo fragmentario e incompleto en el que se abre
una peligrosa vía a los particularismos.
La aprobación del sistema de financiación debe basarse en la
corresponsabilidad fiscal, la suficiencia financiera, la solidaridad
interregional, la transparencia y el consenso; debe realizarse siempre en el
seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, y nunca contemplarse en los Estatutos
de Autonomía. Su inclusión en ellos implica la ruptura de los principios de
solidaridad, igualdad, autonomía y suficiencia del sistema; hace que las
Comunidades Autónomas se desliguen de la marcha del Estado, y genera una
espiral de agravios y reivindicaciones sin fin, que nos agotan como país y que
nos alejan del sentir general de los ciudadanos y de sus necesidades reales.
La financiación autonómica se ve comprometida en muchas ocasiones cuando se
condiciona a la realización por parte del Estado de inversiones que tienen
carácter estratégico, lo que deja a la Administración General
del Estado la iniciativa y su cumplimiento (el principio que se ha practicado en
las dos últimas legislaturas de "yo invito y tú pagas"). Esta situación se manifiesta
también cuando no se contempla el coste que supone para las Comunidades
Autónomas el desarrollo de las leyes estatales. Son muestras de la no
aplicación del principio de lealtad que deben corregirse.
Por último, quisiera reafirmar unas ideas fuerza, que ya he ido refiriendo:
1. La irreversibilidad y enjuiciamiento favorable del Estado de las
Autonomías que han modernizado la estructura política y ha acercado su
conocimiento de la vida pública a los ciudadanos.
2. La necesidad de suscribir hoy un Pacto de Estado que permita cerrar el
proceso de construcción autonómica. Es inasumible social, política y
económicamente el proceso perenne de transferencias discriminadas de
competencias a favor de las Comunidades Autónomas. No se puede construir un
modelo territorial de estado sobre la exaltación de los elementos centrífugos y
la postergación de los elementos centrípetos. Si hubiera que redefinir alguna
competencia del Estado, por contra, tampoco habría inconveniente para ello,
siempre que se establezcan con previsión de perdurabilidad y generalidad de las
líneas del modelo.
3. Es imprescindible fomentar los mecanismos de cooperación, coordinación y
colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y Comunidades Autónomas
entre sí, acercándonos de esta suerte a los mecanismos racionalizadores que los
Estados llamados federales denominan "federalismo cooperativo".
4. La lógica defensa, como Presidente de una Comunidad Autónoma, del
principio de autonomía no puede olvidar la coexistencia de dos principios
igualmente intangibles en nuestro modelo constitucional, principios consagrados
en el mismísimo artículo 2 de la Constitución de 1978. A saber: el de unidad
y el de solidaridad interterritorial, lo que implica la preservación del
irrenunciable principio de igualdad.
5. La profunda crisis de nuestro país y el imparable proceso de
construcción europea obliga a todos, Estado y Comunidades Autónomas, a obrar con
lealtad institucional y a impulsar una política común transnacional, más allá
de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
6. Hay que reivindicar y practicar en todos los niveles de la
administración la austeridad, un valor fundamental para la gobernabilidad de
las Comunidades Autónomas y para la estabilidad financiera de España. Son
fundamentales las políticas de contención del gasto y el ahorro, tal y como hemos
venido practicando en la
Comunidad Autónoma que presido y que ha conseguido, como se
ha demostrado, que La Rioja
aguante mejor la crisis económica nacional.
7. Otra cuestión fundamental que influye en el ajuste de las Autonomías y
de las Administraciones públicas es la transparencia. Éste es un valor que permite
que los ciudadanos conozcan todas las políticas que, quienes gobiernan llevan a
cabo. Quiero recordar que La
Rioja ha sido valorada por Transparencia Internacional como la
tercera Comunidad más transparente de España en la primera evaluación que se ha
llevado a cabo en nuestro país de Comunidades Autónomas.
8. Debemos evitar las duplicidades y, para ello, debe existir coordinación
entre las administraciones públicas, con el objetivo de conseguir la máxima
simplificación administrativa para ahorrar tiempo y dinero a los ciudadanos.
9. También debe evitarse el mimetismo entre las estructuras orgánicas de
las Comunidades Autónomas y las del Gobierno Central.
10. Y por último, aunque no por ello menos importante, el Senado ha de ser
el verdadero punto de encuentro de las Comunidades Autónomas entre sí y con el
Estado, una asignatura pendiente de nuestro desarrollo constitucional y de
fortalecimiento del Estado Autonómico para hacerlo más eficaz.
Tenemos algunos problemas y el sistema autonómico da muestras de
agotamiento en algunos de sus mecanismos, pero conocemos cuáles son las claves del
éxito para abordar esos retos: nuestra identidad cimentada en nuestra
pluralidad como producto de la historia; la pertenencia a una nación fruto de
la convivencia de siglos; una Constitución que nos ha permitido lograr metas de
democracia y libertad nunca antes alcanzadas; el diálogo y el consenso como referentes
de progreso; nuestra cohesión social, fruto del trabajo del presente y de las
generaciones pasadas, y unos ciudadanos que han dado muestras en numerosas ocasiones
de que son capaces de los mayores esfuerzos para sacar adelante una ilusión
común.
Son tiempos de dificultades y de incertidumbres, es cierto, pero también es
el tiempo para los grandes proyectos. Juntos seremos capaces de lograr el éxito
y de fortalecer España.
[*] Pedro María Sanz Alonso es presidente de La Rioja. Artículo publicado en
noviembre de 2011 en el libro "La España que necesitamos", sobre el debate de
regeneración política y democrática en España, pero cuya actualidad permanece
inalterable